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《上海市国土空间近期规划（2021-2025年）》于2021年7月9日获上海市人民政府批复，作为《上海市城市总体规划（2017-2035年）》获国务院批复后的首轮国土空间近期规划，从时间维度对总体规划的目标任务进行分解落实和实施推进，并充分衔接落实《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，为“十四五”重大战略、重大任务、重大项目落地提供空间保障，为市级专项规划提供空间引导。

关于《上海市国土空间近期规划（2021-2025年）》的解读

2021-09-01 上海市规划资源局

根据《关于印发〈上海市“十四五”市级规划工作方案〉的通知》（沪发改规〔2020〕2号），上海市规划和自然资源局牵头组织编制完成《上海市国土空间近期规划（2021-2025年）》（以下简称《近期规划》），并于2021年7月9日获上海市人民政府批复（沪府﹝2021﹞43号）。为贯彻落实好《近期规划》，现将主要内容解读如下：

一、《近期规划》编制的总体考虑

（一）关于规划定位

《近期规划》是《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）获国务院批复后的首轮国土空间近期规划，作为“上海2035”明确的综合类行动规划，是统筹各相关实施计划的载体，从时间维度对总体规划的目标任务进行分解落实和实施推进。《近期规划》充分衔接落实《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称《纲要》），充分体现“多规合一”，为《纲要》确定的重大战略、重大任务、重大项目落地提供空间保障，为市级专项规划提供空间引导。

（二）关于规划导向

从“上海2035”的总目标出发，坚持三个规划导向：一是着眼长三角一体化发展，持续优化市域空间格局，支撑城市高质量发展。着力构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系，进一步提升主城区的核心功能能级，打造新城独立的综合性节点城市功能，推动新市镇和乡村地区成为城乡统筹发展的主要载体。二是推进以人为核心的城镇化，严守生态和安全底线，保障高品质生活。建立高质量的生态系统，推动单一自然资源要素保护向田、水、林、湿、滩整体保护转变。建立高质量的城市安全体系，以多中心的国土空间格局降低超大城市治理风险，健全完善城市应急管理体系。创造高品质生活空间，构建15分钟社区生活圈，提升公共服务和公共空间品质。三是提升国土空间治理能力，服务保障城市近期发展的空间需求，实现国土空间高水平治理。发挥国土空间规划的空间引领和服务保障作用，在守牢底线的前提下，更加注重土地供应的结构优化、绩效提升和精准供给，以土地高质量利用促进经济社会发展的转型升级。

（三）关于总体思路

加强与《纲要》的有机衔接，通过构建“目标-战略-行动”的总体框架，落实“十四五”的发展目标任务，发挥空间引领、功能引导和实施保障作用。

一是分阶段落实“上海2035”的有关要求。“上海2035”的总目标和创新、生态、人文之城的分目标，既是国家对上海发展的战略要求，也是上海自身的发展愿景和行动纲领。通过编制《近期规划》，将“上海2035”明确的目标、指标和策略进行回溯，明确分解至2025年的目标任务，分阶段推进规划实施，使《近期规划》成为凝聚各方共识，指引城市近期建设的行动纲领。

二是充分落实《纲要》，充分发挥空间引领和功能引导作用。与《纲要》和各市级专项规划编制形成工作互动，形成与目标、战略紧密关联的动态、开放的行动任务体系，对城市近期建设的“大项目、大工程、大平台和大民生”明确空间布局引导和土地使用安排，作为年度用地计划编制的依据，保障至2025年重点项目的落地和实施。

三是建立“近期规划-定期评估和年度监测-新一轮近期规划”的动态实施机制。结合总体规划实施年度监测以及综合评估工作，对规划实施评估提出的问题、趋势和政策建议予以应对，形成年度监测、定期评估和近期规划相互支撑的机制，确保有序、有效、科学、合理地实施“上海2035”。同时，将近期考核指标、建设任务进行分解，做到指标化监测考核、项目化实施。

二、《近期规划》的编制过程

秉承“开门办规划”的工作原则，积极听取部门、专家、市民等各方意见，确保《近期规划》成为凝聚社会共识、体现“多规合一”的行动纲领。

深入开展实施评估。规划编制前期，同步开展总体规划实施评估工作，全面梳理 “上海 2035”批复以来的实施情况，发现总规实施中存在的问题，深入剖析问题产生的原因，并提出优化建议，为《近期规划》编制提供技术支撑。

积极听取公众意见。组织开展总规实施公众满意度和《近期规划》目标愿景调查，线上、线下各发放 5000 份，共计 1 万余份的市民调查问卷，并回收 9877 份有效问卷，了解市民诉求，知民情、听民意、享民智。先后组织召开 2 次专家咨询会，邀请规划和相关行业领域权威专家参与专题研究和咨询指导。

广泛开展部门对接。落实《纲要》的总体要求与导向，结合市委市政府的最新要求，围绕《纲要》的重大提法、指标、任务、项目等做好对标对表。与各市级专项规划和各区“十四五”规划进行多轮对接，组织开展4轮委办局意见征询，2轮各区意见征询，为各部门和各区近期发展提供空间引导和用地保障。

三、《近期规划》的主要内容

（一）关于目标指标

《近期规划》的总目标与《纲要》保持一致，并从创新之城、人文之城、生态之城三个维度细化分目标。

指标体系方面，全面落实“上海2035”的30项核心指标，并根据新的发展形势，对已接近或达到“上海2035”目标值，不再具有考核价值的指标，对接《纲要》进行动态更新。

指标值方面，在对“上海2035”的目标值进行回溯，并衔接《纲要》和各市级专项规划的基础上，综合确定至2025年的目标值。主要分为三类情况：一是底线规模类指标，主要是涉及建设用地总规模、单位GDP建设用地使用面积等自然资源领域的指标，和《自然资源“十四五”规划》保持一致。二是设施标准类指标，如10万人以上新市镇轨道交通站点的覆盖率、应急避难场所人均避难面积等，在对2035年目标值回溯的基础上，与相关部门对接各类专项设施的实施计划和空间布局方案，确定指标值。三是社会经济类指标，如全社会研究与试验发展（R&D）经费支出占全市地区生产总值的比例等，与《纲要》和相关市级专项规划保持一致。

（二）关于总体空间发展格局

立足长三角区域一体化发展和上海大都市圈协同建设的视角，优化上海市域空间，强化国土生态安全底线，统筹生态、农业、城镇三大空间，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间新格局，以高质量的国土空间布局和支撑体系保障近期任务目标落实。一是提升主城区能级和对外辐射能力，以中央活动区建设带动辐射能级跃升，以城市副中心开发带动中外环区域发展，以主城片区功能提升促进空间结构优化。二是加快新城向独立的综合性节点城市目标发力，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城按照“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效”的要求推进规划建设，全面提升城市综合竞争力，大幅提升经济活力和能级，建设独立完善的综合交通系统，创造优良的人居环境，提高公共服务能级和水平，建设智慧安全的基础设施体系。三是推进东西两翼国家战略承载区的高质量建设，以临港新片区和张江科学城为核心，加快浦东开放创新板块功能建设；以虹桥商务区和长三角生态绿色一体化发展示范区为核心，加强西部开放绿色板块功能协同。四是推动南北两侧金山宝山地区转型升级，推动金山地区成为“上海制造”重要承载区和科技成果转化区，宝山地区要搭建起上海北部科创中心主阵地的基本框架。五是全面建设崇明世界级生态岛，大力实施“生态+”和“+ 生态”发展战略，建设生态优先、绿色发展的碳中和示范区，构建生态和谐自然、乡村有机舒朗、城镇紧凑集约的城乡空间格局。

（三）关于重大专项空间策略

围绕任务目标要求，强化重点专项支撑。一是完善综合交通，强化开放枢纽门户功能。打造联通全球的网络枢纽新高地，实现跨区域交通互联互通新突破，建设市域多模式轨道网络新格局。二是锚固生态网络，持续提升生态环境品质。基本形成“通江达海”的生态空间格局，推进主城区和新城环城生态公园带建设，加快提高公共绿地服务覆盖水平，巩固提升生态环境质量。三是加强产业空间保障，推动城市核心功能提升。强化全球资源配置能力，精准供给商务办公用地；强化科技创新策源功能，优化全市创新功能布局；强化高端产业引领功能，保障先进制造业发展空间。四是优化住房和公共服务供给，持续改善人民群众生活品质。实现住房布局和结构双调整，健全可负担的住房供应体系；优化完善公共服务空间布局，全面推进15分钟社区生活圈建设。五是保障基础设施安全高效运行，增强城市韧性。确保超大城市资源供给保障能力，支撑城市发展；建立健全超大城市综合防灾体系，系统提升城市应对风险能力。

（四）关于用地保障

从规划计划、用途管制、土地供应、执法监督等全流程，加强土地政策供给研究，合理确定土地供应规模，优化调整土地供应布局和结构，保障近期各项行动任务、重大工程、重点项目实施落地。加强规划引导下的土地供应保障，“十四五”期间全市建设用地总规模不超过3185平方公里，耕地保有量为202万亩，永久基本农田保护面积为150万亩。探索国土资源利用计划联动管理，完善国土空间用途管制，深化推进土地高质量利用。

（五）关于行动任务

按照“目标-战略-行动”的总体框架，在规划目标和空间格局的基础上，形成由“三大战略任务和三大空间战略”共同组成的六大战略。将“上海2035”提出的建设创新、人文、生态之城的分目标，作为本次规划的三大战略任务。推动区域协同、聚焦重点地区发展、实施乡村振兴，是当前国家对上海的战略要求，也是市委、市政府近期的工作重点，同时也是三大战略任务功能实现的支撑和保障，本次规划将其作为三大空间战略。围绕六大战略，分别形成科创中心建设、15分钟社区生活圈、绿色空间倍增、长三角生态绿色一体化发展示范区建设、新城提升、全域土地综合整治行动等24项具体行动任务，每项行动任务包括行动目标和核心指标、任务指引等内容，使《近期规划》成为一个从目标到行动、以目标引导实施建设的完整过程。

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