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【 2040年上海公共服务体系会是怎样的?|上海城市规划 】

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2040年上海公共服务体系会是怎样的?|上海城市规划

2040年上海公共服务体系会是怎样的?|上海城市规划
2015-08-04 上海城市规划杂志 上海城市规划杂志

公共服务的内容和覆盖程度是现代国家管理水平、执政理念与核心价值的集中反映。当前,我国正处于经济社会变革的重要转型时期,公共服务的内容、实行途径、技术手段将发生重大变化。上海公共服务的重点、对象、内容将根据现实变动而调整。向基层倾斜、向基本倾斜,实现经济社会发展成果的全民共享,应该成为上海未来设计和推进公共服务的基本理念和出发点。


1决定社会公共服务的主要因素分析

在推测2040年上海社会公共服务体系构成及其作用,可以确定的有关影响主要因素分为5大方面,即国家政治与社会价值因素、国家相关体系结构因素、人口与社会阶层结构因素、行政与社区结构空间因素和管理技术因素。

(1)国家政治与社会价值因素方面,我国已在3个层次上为设计未来中国社会的发展奠定了基础,其一是“和谐社会”、“社会建设”、“民生为本”、“社会治理”、“法治社会”的政治取向;其二是社会主义核心价值观的价值基础;其三是城乡一体化、户籍制度与社会保障制度等一系列设计及措施。

(2)国家相关体系结构因素方面,目前,重大社会保障制度,如教育、医疗、就业、住房、养老和贫困救济等一系列方面建立由国家统一提供公共产品的局面已经开始推进,城乡一体化、户籍制度的调整、税收机制的改进、保险基金缴纳、个人独立账户建立等都是其前奏,以国民公民身份获得均等基本公共服务的时刻为时不远。

(3)人口与社会阶层结构因素方面,在设计与预测未来30—50年的社会公共服务体系时,不仅要看到未来经济结构、收入结构和社会结构可能导致的结果,更要看到以往改革开放构成中沉积的众多社会问题需要解决与处理,“补缺”是一项更为重要的任务。

(4)行政与社区结构空间因素方面,上海的行政空间划分发生了重大的变化,公共服务财政来源不一致,导致了公共服务内容的明显差异。

(5)提供公共服务的技术手段与方法方面,我国目前大量的有关事务由政府委托居委会、村委会等社区机构实现。未来上海基本公共服务提供与实现的方式上,非行政的社会渠道是一个极端重要的角色。




2影响未来公共服务发展主要因素预测

在未来的20多年中,以上的相关因素将发生重大或根本的改变,这些趋势与变化同时将影响中国和上海基本公共服务体系。

2.1 影响未来公共服务与社区发展的人口因素预测

(1)外来人口将成为上海劳动力的主体组成部分

未来的20—30年中,上海的主体劳动力是外来人员的状况长期不会改变,比例在2040年可能达到85%以上。另一方面,由于国家推行城乡一体化与统一基本公共服务政策,国家范围的个人账户的设立与使用在未来的10—15年内会建立起来,以区域户籍人口为主要对象的基本公共服务体系的运行方式将根本改变,这也将会是基本公共服务系统的重大改变内容之一。

(2)城市户籍人口老龄化在2020年左右增加至峰值

上海目前已经进入户籍人口老龄化的高峰期,上世纪60年代出生的人员在2020年左右全部进入老龄化,届时上海户籍人口的老龄人口比例将逐渐达到历史最高,养老与医疗问题将成为上海基本公共服务的重要内容。

(3)上海常住人口的老龄化水平在15%18%

到2040年,拥有上海居住权利和自然流入的非原上海户籍人口要占到85%以上,上海老年人口比例大致在18%。此时上海户籍人口老龄化程度从顶点上开始减弱,老龄化问题严重性趋于减弱。而最大的压力可能发生在未来的15年之内,其间保持外来青壮年人口的一定数量,维持上海公共服务支出的财政来源,是一个关键性的战略任务。

(4)外来人员及“新上海人”成为上海经济、社会和文化活动的主体

上海每年有30万左右的人在通过各种条件后获得上海户籍和长期居住许可,这类人群主要以高学历、高技术等中青年人员构成。这样的趋势在未来的几十年中会延续。届时,这部分人及他们的子女与亲属将成为上海经济、社会、文化等活动的主体。

2.2 影响未来公共服务与社区发展的社会结构因素预测

除了一般意义上的人口结构,社会结构对未来公共服务体系和社区发展也有至关重要的影响。作为社会经济利益分配调节主要手段的公共服务,对不同人群的意义与作用也是不同的。到2040年,主要的上海社会结构的状况预测如下:

(1)最富裕人群占上海人口比例的10%左右

(2)中高收入阶层的比例为40%左右(指收入比全上海当时社会平均收入高出50%—150%的群体)

(3)中低收入阶层的比例为40%左右(指收入大约为全上海当时社会平均收入的70%的群体)

(4)最低收入及需要救济的人数比例大致为10%(指收入比例在届时上海平均水平的50%以下,或者在平均水平的30%左右的群体)

(5)上海户籍人口老龄化群体平均收入将低于全市平均收入

改革开放30年中的工资制度相对混乱,缺乏稳定的增长机制,同时不同行业,如事业单位、公务员单位和企业单位的退休待遇高度分化。届时在上海的退休人员将成为低收入的主要群体,其主要构成人员的收入将普遍低于当时上海的人平均收入。

(6)完全市场途径的教育、医疗等人口大致为15%,半市场化为30%左右

2.3 城镇居住、交通、信息发展影响公共服务发展的预测

(1)房屋产权拥有比例较高,房屋租赁成为获得居住的主要方式

上海房屋价格的上升使得外来人员和新上海人获得房屋产权的可能性逐渐减少。上海户籍人口“421”家庭结构使得相当部分的人可以成为“以房养生”的人群。而外来人员在上海的居住形式将越来越倾向于租赁。房屋租赁管理将成为具有重要公共产品性质的政策安排。

(2)交通的便利与速度使得上海城市的空间进一步压缩

上海公共交通建设快速发展,使得上海的空间概念发生巨大变化。户籍所在地和居住所在地分离的现象显得越来越明显。当未来外来人员数量增加、居住变动频繁、户籍制度改变后,各种公共服务准入、提供、核对的问题将进一步突出。

(3)通讯技术和信息获得方式的巨大进步为未来提供了新的路径

未来在教育和医疗等方面,物联网技术已经使得精品公共课程、远程诊断等得以实现,这可以使得公共服务的硬件设施和人员配备发生根本的变化。

2.4 影响未来基本公共服务和社区发展整体环境预测

整体环境是指在全国或者上海范围内在2040年以前,可能或必然发生的一些制度性变化,这些制度必然会带来基本公共服务和社区发展的相应变化,可以推测的有关制度变化可能有以下几个方面:

(1)在推进城乡一体化制度的同时建立全国统一的基本公共服务体系;

(2)养老金转移支付、全国基本医疗支付体系建成并开始执行;

(3)国家义务教育已经建成并统一高考,教育实现就读招生无限制方式;

(4)户籍制度与居住证制度合并,并将居住证制度作为人口管理制度;

(5)中国和上海人口结构的变化导致公共服务对象与重点发生变动;

(6)遗产税与房产税等税收成为中国重要的财政来源;

(7)地方公共服务费用预算与使用法制化、常态化和属地化;

(8)全国和上海统一联网的个人、家庭和企业等信息资料系统已经建成;

(9)基本公共服务准入、核对等基本工作实现国家统一,跨地区线上操作;

(10)基本公共服务国家体制的建立要求确保上海的执行能力与实现水平。



32040年上海基本公共服务体系发展重点与战略目标

基于对上海基本公共服务的存在现状、影响因素及其变化趋势等分析,2040年前上海公共服务规划的重心与任务分别有“3大重点”、“3大接轨”和“4大战略性任务”。

3.1 上海基本公共服务的3大重点

目前上海基本公共服务的薄弱之处在城乡一体化、公共服务均等化和实现主体多样化3个方面。因此在未来10—20年内,要实现以下3个重点转移。

(1)公共服务重点向城郊转移

目前,上海中心城区一些公共服务资源高度集中,空间的极度紧张也使得在中心区域建设其他公共服务设施变得极为困难,人口的过度聚集已导致了众多社会问题。为延续实现以往的城市发展规划,同时实现城乡一体化的战略目的,公共服务重点向上海城郊及更远地区的转移显得更为必要。

(2)公共服务重点向外来人口转移

鉴于外来人口在未来上海经济、社会发展中的重要地位与作用,从目前开始,公共服务内容设计与对象要开始向外来人员转移,尤其是在教育、医疗、失业救济、职业培训与住房保障等方面要以外来人员作为重点加以考虑。

(3)一般性基本公共服务向基本与基础转移

在以往的公共服务设施建设与社区发展上,“高、大、上”倾向明显,一些学校、医院、养老机构越盖越大,设施越来越全、越来越好,一些基本公共服务福利化倾向盖过了保基本、保生存的托底原则。未来的10年中努力要改变这样的状况,并在2030年左右建立面向基层、立足基础、保证基本的城乡统一的标准化一般性基本公共服务体系。

3.2 上海基本公共服务发展的3大接轨

根据全国和上海的发展趋势,未来20多年中一定会面临以下3个方面的任务,上海应争取在这些方面走在全国之前,并为实现这些接轨做好充分准备。

(1)公共服务建设实现城乡一体化接轨

(2)公共服务与社区建设实现与国家和谐发展接轨

(3)基本公共服务设计规划与全国一体化、均等化、基础性接轨

3.3 上海基本公共服务4大战略目标

(1)补缺:填补由于历史原因形成的各种空缺

目前上海的基本公共服务体系和社区发展还有众多缺陷,应该在10—15年内解决,如教育资源、医疗资源分布不均的问题;城乡公共服务费用来源的不一致问题;医疗机构的布局与公益性维持;公共信息的收集与共享问题等。

(2)均平:减少由于户籍或身份导致的不平等

发展成果让公民共享是一个既定的方针,到了2030年以后,由于过去旧制度导致的各种公共服务不平等状况的人员将逐步老化并逐步退出社会保障或公共服务领域,以后的相关制度体系应该是公开、透明、规则公平,2040年后的公共服务不合理、不均等和不公平现象趋于消亡。

(3)建制:清理原有各种政策规定并制定新规

在国家建制原则与目标越来越明确的前提下,原上海制定的有关一般基本公共服务的规章制度与政策规定中与此不符的内容必须纠正或改进,如城保、镇保、农保的区分与实施应该归一,实现统一的城乡居民社会保障制度;又如基本医疗保障的建立,要求目前就医模式有所调整,改变不同层级的医疗方式,如就诊方式与收费标准。在信息采集准确的前提下,应该制定明确的时间表与路线图,区别对待不同人群,直至全国新制度的全面推进与实行。

(4)布局:搭建完善公共服务发展体系

以上的所有准备和工作都是为了做一个“局”,即融入、实现国家统一的基本公共服务体系与社区发展。这个局包含两个方面:为与国家政策接轨布局,与周边地区城市的布局配套;为上海均等化社会保障布局,逐步统一公共服务体系。

详情请关注《上海城市规划》2015年第3期《面向以人为本的上海2040基本公共服务体系研究》,作者:陆晓文,上海社会科学院。






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本文来自微信公众号:上海城市规划杂志
发布时间:2015-08-04 12:51:39

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