首页 日报 新闻 讨论 | APP 下载


【 历史风貌保护开发权转移制度的困境及对策——以上海为例|上海城市规划 】

本站微文频道仅收录微信文章列表索引
点击这里去看文章全文


反馈邮箱 admin@caup.net

历史风貌保护开发权转移制度的困境及对策——以上海为例|上海城市规划

历史风貌保护开发权转移制度的困境及对策——以上海为例|上海城市规划
2016-12-15 上海城市规划杂志 上海城市规划杂志



自20世纪60年代末以来,开发权转移(TDR)作为以市场为导向的规划工具一直被讨论。开发权转移制度作为一种保护有传统历史意义或已成为城市标志的旧建筑物的工具被研究出来,并于1968年在纽约土地分区管制法规中予以明确。开发权转移是城市开发管理中一种重要的弹性引导手段。这项规划工具能够将政府的管制控制转变为以市场为主导的引导策略。TDR广泛应用在公共空间建设、历史建筑保护、耕地保护、环境保护等方面,成为协调各类型资源保护与城市开发之间矛盾的重要规划工具。

 

1TDR在上海的实践及其困境


1.1  TDR在上海的实践

在上海,针对历史建筑保护的开发权奖励的规定是2015年才有的。在实际操作过程中,通过控制性详细规划(以下简称“控规”)作为开发权转移平台的历史由来已久。主要涉及以下两种类型的实践。

一种是在规划编制阶段的TDR。历史风貌区保护规划在编制之初,严格限制风貌区内的开发量,将开发量转移到保护区外。鉴于没有土地联动开发机制作为TDR的实施保障,风貌保护区内地块容积率低,在投资收益方面存在一定的风险,企业缺乏对风貌保护项目投资开发的积极性,而风貌区外相邻容积率较高的地块则炙手可热,从而形成了对比鲜明的、不利于历史文化风貌保护的市场导向。

另一种TDR是在项目实施中新增的保护保留对象的奖励实践。在土地出让后,项目实施过程中,通过对新增保护保留对象不计入容积率的方式,鼓励开发商保护保留历史建筑。这一类容积率奖励,发生在项目推进过程中,新增的保护保留对象既有明确可以奖励的开发主体,而且可以在奖励的同时明确保护的义务、保护的方式及后期利用的功能。


1.2  上海TDR的实施困境

(1)接收区难以落地。这一困境主要由两方面原因造成。一是机制方面的原因。全市没有统一的开发权转移的平台,使得开发权转移仅仅局限在各个区行政范围之内。而对于中心城各区,普遍已经进入由增量发展向存量更新的阶段。开发权是转得出而落不下。二是市场方面的原因。参考2015上海市各区普通住宅成交均价,中心城各区之间的房屋价格也有明显的差异。这就意味着,即便设置了全市统一的开发权转移平台,中心城的开发权也只有本区或者是相邻区有可能有购买的欲望和可能。因此在TDR实践中,应充分考虑级差地租的影响。


上海市2015年各区普通住宅成交均价


(2)其他奖励方式成本较TDR更低,历史风貌保护的TDR缺少对市场的吸引力。在实际操作中,开发主体主要通过两种途径来提高所在地块的开发容量:一是通过控规调整。我国控规不强调每块土地平等的开发权,针对不同地块制定分幅图则。虽然在控规中制定了容积率限制,但在实施中由于开发商与政府的博弈,往往又突破了最大容积率的限制,容积率奖励机制便难以得到重视。二是通过提高本地块内的公共开放空间或公益性设施来获得奖励开发容量。很多开发商宁愿提高本地块发展的价值,从而实现奖励容积率,而不是保留另一个无关的地区。

(3)开发权转让无土地捆绑出让制度作保障,保护责任无法落实。在规划编制阶段落实开发权转移,没有相关的土地捆绑开发的制度保障,那么作为控规制定者和土地出让收益者的地方政府,无疑缺乏对保护地块的保护热情,只会尽情享受那些接受容积率转移的区域的高开发容量所带来的土地价值增值。

(4)缺少明确的制度设计和法律基础,开发权转移的政策,应当制定相应的法律作为支撑,建立公众参与制度作为监督机制。上海市现有的开发权转移主要集中在实际操作层面的个案处理,缺少系统的机制建设、规程设计、法律基础等。其实施中的不确定性造成对开发商的吸引力不足。


2国际经验借鉴


2.1  美国TDR的一般机制

规划编制阶段:规划委员会在总体规划中划定发送区和接受区。在此基础上,在区划中明确两个区的基准容积率和最高容积率。通过购买足够的开发权,接受区开发商可以超越基准容积率达到最高容积率。

规划审批阶段:开发权转移的潜在交易双方在签订正式契约之前需向规划主管部门提出申请,规划主管部门根据接受区提高密度后是否对相邻地块造成不利影响而对TDR项目进行审批。

实施开发权转移:在规划部门审批通过之后,交易双方可签订正式契约并实施交易,发生转移的开发权需在规划部门登记备案。

全过程公众宣传:政府部门需要不断向市民宣传TDR的效益、程序,很多地区都建立了向一般公众推广和介绍TDR的网站。


美国开发权转移的一般流程


2.2  悉尼市历史建筑保护的奖励制度

悉尼市针对历史建筑保护设立了历史建筑保护的建筑面积奖励与转移制度(HFS)。


悉尼HFS的一般流程


规划编制阶段:《悉尼中心开发控制规划图则》中制定HFS奖励政策。《环境规划》划定容积率分布图确定地块最高容积率。《历史保护》规划对悉尼中心范围内的历史遗产进行普查和确认,并在《历史保护》规划中明确需保护的历史建筑。

实施转移阶段:

(1)登记。《历史保护》中确认的遗产保护建筑或经审批部门判定有历史价值的建筑,按照保护的要求完成历史建筑保护工作后,只有到市政厅HFS登记注册后,方能转让或改变其所有权。同时规定HFS的奖励申请应与历史建筑的保护开发申请同时进行。

(2)接受区条件。接受区开发项目须位于《环境规划》明确的市中心区范围内,且项目规划容积率高于《环境规划》容积率分布图确定的城市中心区可开发的容积率(FSRD)。

(3)奖励建筑面积计算。一幢历史建筑可获得的HFS面积(HFSH),以它所占地块用于商业或其他用途时(不包括旅馆、公寓或居住建筑)的最高容积率(FSRH)以及历史建筑所占用地块面积(As)计算。计算公式为HFSH = 0.5As×FSRH。

(4)价格确定。完成以上程序后,HFS的售价由各所有者和购买者商定,是一个由市场主导的过程。


2.3  经验总结

(1)保护是规划奖励的前提。悉尼要求保护方案与HFS奖励申请同步,想要获得容积率的奖励需要同时提交保护修缮计划并启动实施保护,保障了HFS奖励能够有效地促进保护行为的落实。

(2)稳定的地块开发容量规定。为了保障公平,政府部门在制定区划时通过密度分区,使同一区域的地块开发权相同,规定这个区域的基准容积率与最大容积率。

(3)完善的容积率奖励机制。TDR制度的设计均有十分严格和详细的规定,内容详实全面,包括明确可获得奖励的历史建筑的资格、该制度的适用范围、奖励面积的计算方法、申请的工作程序等,保证了执法的严肃性和准确性。


3对策


借鉴国际经验,结合上海实际,提出以下建议:

(1)以现有控规为基础,加强控规的法定地位,作为开发权转移的基准容积率。对于控规还未全覆盖的地区,应当根据规划用地性质,区位等因素,制定通则式的基准容积率,最高容积率,以此为基础建立开发权转移的相应规则。对于已编制控规的地区,应当充分尊重现有控规的法定地位。

(2)制定切实可行的开发权转移比例。对于由级差地租高的地区向低的区域转移,应提高转移比例。

(3)制度化明确开发权转移相关细节。为了能在更大范围内发挥开发权转移在促进风貌保护方面的作用,应尽快制定上海市开发权转移及奖励的操作办法,明确开发权转移及奖励的管理主体、奖励及转移的程序、跨区转移的转移比例、不同保护方式所对应的奖励比例等。

(4)探索建立土地捆绑开发,并将相关要求在控规中予以明确。建议在政策上突破瓶颈,在企业投资保护城市文化风貌的基础上,可将开发权转出地块与转入地块一并出让,允许风貌保护开发项目的土地供应实施联动开发,以保障保护责任的落实,同时提高风貌保护地块对市场的吸引力。



详情请关注《上海城市规划》2016年第5期《历史风貌保护开发权转移制度的实施困境及对策——以上海为例》,作者:刘敏霞,上海市规划和国土资源管理局。



中国科技核心期刊、中国学术期刊网络出版总库全文收录、《中国学术期刊影响因子年报》统计源期刊、万方数据——数字化期刊群全文收录、中国核心期刊(遴选)数据库全文收录、美国《乌利希期刊指南》(Ulrich's Periodicals Directory)收录期刊、中国人文社会科学引文数据库来源期刊


官方网站(在线投稿):www.shplanning.com.cn

Email:shcsgh@supdri.com

邮发代号:4-803

电话:021-62473288-2305/2303

传真:021-62470283



点击查看原文
本文来自微信公众号:上海城市规划杂志
发布时间:2016-12-15 09:27:51

微信公号:上海城市规划杂志

原文链接:查看微信原文



本站文章为自动抓取,如有相关转载权限问题
请邮件:admin@caup.net