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【 【2017.12期】实施乡村振兴战略创新县域乡村建设规划编制——以《安徽省广德县县域乡村建设规划》为例 】

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【2017.12期】实施乡村振兴战略创新县域乡村建设规划编制——以《安徽省广德县县域乡村建设规划》为例

【2017.12期】实施乡村振兴战略 创新县域乡村建设规划编制——以《安徽省广德县县域乡村建设规划》为例
2018-01-15 吴亚伟 张超荣 等 乡村与城镇建设 乡村与城镇建设

------据说搞村镇的都关注了我们------

(⊙v⊙)

引言

当前,县域乡村建设规划,一再被中央重要文件提及。201511月初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》,强调完善城乡一体化的规划体制,健全县市域空间规划衔接协调机制,尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划。同年1124日,住建部出台《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》,确立县(市)域乡村建设规划先行及主导地位。2017年初,中央三农一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能的若干意见》出台,要求加快修订村庄和集镇规划建设管理条例,大力推进县域乡村建设规划编制工作。作为一项非法定规划,县域乡村建设规划为何一再受到如此“高规格”重视?究其原因,关键在于其可以弥补当前法定规划体系的固有缺陷。研究发现,当前法定规划涉及村庄的主要包括县城总体规划中的城镇体系规划及镇和村庄规划,前者的规划核心在于划定重点镇,并通过政策投放来带动面域发展,属于发展的逻辑,对三农问题关注不足;而后者致力于通过涉农资金投放,引导所辖农村各项服务设施建设及村庄清洁与风貌改善,属于帮扶逻辑,与上位规划衔接不足。笔者认为,县域乡村建设规划,是具有一定统筹带动能力并指导涉农资金精准投放的中观层次规划类型。


更为重要的是,习近平总书记在十九大报告中明确提出“实施乡村振兴战略”,进一步凸显了县域乡村建设规划的重要性。为响应中央政策要求,解决因乡村规划缺失导致农村建设无序发展、村庄实施有资金无目标、有措施无重点,涉农政策和资金投放没有方向等一系列问题,切实加强精准扶贫,全面实施乡村振兴战略,安徽省全力推进县域乡村建设规划,从2016年初4个县的试点先行到20169月出台《安徽省县域乡村建设规划编制导则》,已有35个县完成规划编制工作,至2017年底,将实现县域乡村建设规划的全覆盖。广德县是安徽东进西出的桥头堡,是长三角区域山地资源最丰富区域,是安徽省两个省直管县之一,探索其县域乡村建设规划编制的理念和方法,对于全面实施乡村振兴战略、完善具有安徽地域特色的县域城镇化战略和城乡规划体系,激发乡村发展活力,培育乡村发展动力,有序引导精准扶贫,合理布局城乡空间,构建共享惠民的公共设施体系具有直接的指导意义。


规划理念与思路


1
紧扣广德特质


区位交通:三省通衢。广德县位于安徽省东南部,东临杭嘉湖,北倚苏锡常,是安徽省唯一与苏浙两个发达省份毗邻接壤的县份,是东进西出的桥头堡、南北经济的结合点,是华东沿海经济挺进安徽等中西部地区的第一站,素有“三省通衢”之美誉。


城市名片:综合示范。县域面积2165平方公里,户籍人口51.85万,城镇化率55.2%。广德地形地貌多为山地和丘陵,下辖六镇三乡,共有行政村137个(含城镇社区33个,农村地区行政村104个),有自然村庄1880个。广德县是中国竹子之乡、中国板栗之乡、全国绿化模范县、全国经济林建设示范县、全国山区综合开发示范县、全国十佳生态休闲旅游城市、全省美丽乡村建设先进县、安徽省两个省直管县之一。


生态本底:竹乡栗海。广德县位于皖南山地与沿江平原的过渡带,是长三角区域山地资源最丰富区域,“七山、一水、半分田、半分道路和庄园”具有良好的大环境生态基底。广德建县已有1800年的历史,古称桐,拥有众多具有历史文化价值的遗址。广德被誉为“竹乡栗海”,毛竹蓄积量居全国第六。


2
甄别关键问题


在乡村空间上,呈现村庄“多、小、散”,土地集约利用度不高的问题。北部地形开阔,村庄密度相对较大,主要分布在公路、河谷两侧,成片成团布局。南部山地和山冲较多,村庄密度小,多延山冲布局,多为条带状。


在乡村经济上,村集体经济弱,传统农业增长乏力。农民就业以外出务工为主,收入来源单一,存在空心村现象。生态、资源优势得天独厚,但并未转化为旅游发展优势,旅游未有效促进民富,旅游带动就业人口仅9000人左右。


在乡村设施上,道路微循环不畅,北部采矿业干扰乡村路,南部山路不畅,基层设施配置不够完善。设施配置城乡差异、乡镇差异、村庄差异大,乡村旅游设施严重不足,尤其是南部山区交通瓶颈限制强烈,驿站等配套保障设施较为欠缺,垃圾、污水处理问题突出。


3
明确创新思路


针对当前广德乡村发展在空间、经济、设施、风貌等方面面临的一些关键问题,结合其区位特质、创新名片、山水条件及现有规划工作基础,主要围绕“制定县域新型城镇化战略,引领乡村体系重构”“结合多规合一实践,引导村庄用地合理布局”“补齐短板精准扶贫,引导涉农资金精准投放”“结合省直管县创新平台,探索乡村建设政策创新”等四个方面开展规划创新。简言之,规划创新的思路和主线是:把握国家新型城镇化发展大势,构筑广德新型城镇化战略格局,实施乡村振兴战略和农村改革,引领乡村体系重构和城乡布局,引导和保障涉农资金精准投放。


a.制定县域新型城镇化战略,引领乡村体系重构


从把握国家城镇化发展的新趋势和动向出发,结合广德城镇化特征,构筑广德新型城镇化战略格局和路径,进而引领广德乡村体系重构,关键在于实现两个回归。


1)从人口预测向人口流动趋势分析回归


强调从人口预测向人口流动趋势分析回归,出发点在于城市人口规模预测方法,在广德这一农村劳动就业流动规律难以琢磨的地区近乎失灵,传统的职工带眷系数法、综合平衡法等并不适用于此类农村地区,只有准确认识人口流动趋势才能更好地把握广德城镇化发展的未来走向,才能合理地制定城镇化战略和实施路径。


2)从乡村产业规划向乡村发展动力分析回归


强调从乡村产业规划向乡村发展动力分析回归,主要因为有别于城镇产业规划存在从空间组织到用地规模、业态形态的匹配范式,农村产业中目前并不存在规律性的人地空间关系和业态模式,只有厘清乡村发展的内在动力及其导向的乡村空间组织模式,才能准确构筑新形势下的乡村体系,进而引导各类村庄合理发展。


b.结合多规合一实践,引导村庄用地合理布局


按照中央和安徽省的部署要求,广德县已同步编制多规合一规划(空间规划),为此,本次县域乡村建设规划充分结合多规合一规划工作基础,按照生态保护要求,进一步明确生态红线范围和永久基本农田保护区域,执行刚性约束保护。在充分遵循生态保护红线、永久基本农田边界、城镇开发边界以及城镇空间、农业空间、生态空间的管控要求基础上,锁定乡村建设总量,分类引导农村居民点发展。


c.补齐短板精准扶贫,引导涉农资金精准投放


结合现场踏勘、行政座谈、村庄走访和问卷调查,梳理和提炼村民最关心、最直接、最现实的利益问题。针对道路交通、饮水、教育、医疗卫生等基本公共服务领域,围绕人民群众最关心、当前最为薄弱的环节,通过规划引导开展精准扶贫,引导和保障涉农资金精准投放,核心在于突出获得感,满足人民群众最关心、最迫切的诉求,率先全面实现小康社会。


d.结合省直管县创新平台,探索乡村建设政策创新


作为安徽省两个省直管县之一,广德县已出台了一系列促进乡村建设的实施办法和政策,为进一步实施乡村振兴战略,激发农村发展活力,规划结合广德县农村土地资源特点、产业发展特色、涉农资金使用需求,鼓励在事权范围内不断先行先试,持续创新,如推进集体经营性建设用地的创新使用和涉农资金整合使用,培育支持特色产业。


规划特色和创新点


1
制定具有地域特色的乡村建设目标


a.目标定位:探索具有广德特质的新型城乡发展道路


通过对广德县乡村发展脉络的系统梳理,重新构建乡村发展体系,打破由观念和行政边界分割的城乡二元体制结构,实现城市与乡村的良性互动发展,在生态立县的前提下,探索出新型城镇化战略下工农关系和城乡关系,具有广德特色的新型城乡发展道路,确定广德乡村发展的总体定位是中国美丽乡村、竹乡栗海、和美家园。


按照近期(20172020年)、中期(20212025年)、远期(20262030年)分别制定各阶段县域乡村建设规划的发展目标。近期属于阶段性城乡融合阶段,目标是改善乡村设施配套和环境,建设现代生态乡村;中期属于城乡融合阶段,目标是发展乡村经济,提升乡村竞争力;远期属于城乡一体阶段,目标是弘扬乡村特色文化,差异发展,实现城乡共同繁荣。


b.关键指标:契合总体施政方针对标确定规划指标


十三五时期,广德县坚持“一个目标”、瞄准“四个定位”,“一个目标”指在全省率先全面建成小康社会,“四个定位”指建设长三角先进制造业基地、长三角生态休闲旅游目的地、国家生态文明建设示范区和皖江城市带现代化县级城市。广德乡村发展的目标和任务应积极契合全县整体目标和施政方针,为此,围绕“一个目标、四个定位”中与乡村建设发展紧密相关的领域和指标,对标同类型县市的乡村发展指标,规划聚焦六个方面,形成二十八个乡村发展建设关键指标(图1)。


图1 广德县县域乡村建设规划指标建构体系


2
把握国家城镇化发展大势,提出县域新型城镇化战略


a.国家城镇化发展大势


研究发现,国家城镇化发展呈现如下新的特点:关于城镇化趋势,安徽等中西部地区人口回流,县一级单元吸纳人口的能力显著增强;关于城镇化动力,城镇化、工业化、农业现代化、绿色化互动,因地制宜,多样发展;关于城镇结构体系,从传统的规模等级式结构向扁平式特色网络化结构进阶;关于乡村发展体系,呈现多样化、特色化特征,强调贯彻乡村振兴战略,落实经营乡村理念促进村组织自我发展。


b.广德县城镇化发展特征


相较于周边绩溪、郎溪等县,广德县常住人口增长突出,人口回流态势增强,农村劳动力呈现在就近城镇流动的特征(表1)。城镇化率稳步增长,县城和重点镇镇区吸纳本地农村人口的能力增强。工业化发展处于主导地位,工业强县的战略作用凸显,除在特别扶持的开发区以外,工业空间主要集聚在新杭镇、桃州镇和邱村镇。传统农业呈现明显的地理附属特征,现代农业集中于城镇中部平畈岗地地带,聚集发展;农业创新趋势明显,休闲农业、创意农业与乡村旅游相伴。服务业发展聚焦于住房、教育、医疗等消费性服务领域,主要载体是县城和产业重镇,旅游服务业伴随着乡村旅游逐渐兴起不断发展,日益增多的旅游者将更多地分享城市的各项服务资源(图2)。


表1 2010—2015 年广德与周边县市人口变化情况一览表(单位:万人)


图2 广德县农业空间聚集分析图


c.广德县新型城镇化战略


1)广德城镇化发展阶段与趋势预判


根据钱纳里的工业化发展阶段判断,广德县目前处于工业化加速阶段,工业生产向资本密集。规模化和专业化方向发展,出现工业对能源、原料依赖程度下降的趋势,工业产值占工农业总产值比重超过70%


广德现状城镇化率55.2%,处于城镇化加速发展阶段。在工业化及长三角区域一体化等新机遇带动下,城镇化进程将稳步推进,仍会延续较高的城镇化增速,主要目标是与工业化协同发展的城镇化、产业发展基础完善的城镇化(一、二、三产协调发展)、生态导向环境友好型城镇化。


2)新型城镇化发展战略与空间格局


在把握国家城镇化发展大势,对广德城镇化发展阶段与趋势预判的基础上,规划提出“工业强县、生态立县、旅游活县”的新型城镇化发展战略,进而构筑“以城转农,高度城镇化”“以业聚农,中高城镇化”“以游富农,特色城镇化”的新型城镇化战略格局,并提出具有针对性的城乡发展策略(表2、图3)。


表2 广德县新型城镇化格局与分区发展策略一览表


图3 广德县新型城镇化战略格局图


3)新型城镇化战略路径


为有效支撑广德新型城镇化战略及其空间格局,规划分别从人口迁移、产业调适、生态保育、空间聚集、交通先导等五个方面提出了实施路径(图46)。一是人口迁移路径,把握“一般乡镇——大量转移,聚散并存”“重点城镇——亦留亦转,过渡衔接”“中心城市——吸引回流,高度集聚”的人口流动趋势。二是产业调适路径,强调一产特色板块化(十大农业板块)、二产园区集聚化(两区两园)、三产区域联动发展(四大主题旅游片区、五大乡村旅游集群)。三是生态保育路径,强调绿水青山就是金山银山,坚持生态优先、绿色发展,严格划定并管控三区三线。四是空间聚集路径,明确中心极化龙头带动、四大片区(农业休闲与旅游片区、现代农业片区、循环经济片区、南部生态旅游综合片区)错位发展。五是交通先导路径,强调区域交通高速快捷,对接长三角交通网络;重点乡镇道路多环串接,互联互通;山区乡村道路保畅,服务三农。


图4 广德县农业板块化布局图


图5 广德县全域旅游空间格局图


图6 广德县城乡一体发展空间结构图


3
实施乡村振兴战略,引领县域乡村体系重构


a.乡村发展动力及其空间组织模式


在新型城镇化战略指引下,重新认识乡村发展动力及其空间组织模式,提出乡村体系构建的空间新视角:乡村发展动力差异与乡村聚落。在综合分析现状地形地貌、资源分布、交通条件、人口密度、各村庄主要产业及城镇发展重点的基础上,厘清了五类乡村发展动力,提出了五种乡村聚落形式:一是壮大乡村自我发展动力,培育农产品供给型乡村聚落。二是拓展景区影响力,培育观赏资源型乡村聚落。三是借助市场推动力,培育休闲农业型乡村聚落。四是稳固生态约束力,发展生态保护型乡村聚落。五是发挥城镇吸引力,优化城镇带动型乡村聚落(图7)。


图7 广德县乡村发展动力及其空间组织模式图


b.乡村振兴战略与经营乡村理念


强调全面实施乡村振兴战略,深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济,激发乡村发展活力、培育乡村发展动力。落实经营乡村理念,盘活乡村各种资源、资产,深入挖掘自身优势特色,以富民惠农为核心,以乡村聚落为载体,以资产经营为途径,深度践行“县—乡(镇)—村”三级运营体系。在甄别各类乡村聚落资源特征、动力机制的基础上,针对五种乡村聚落分别提出差别化的经营模式、经营策略和乡村体系引导策略。


c.乡村聚落与乡村体系规划


结合乡村聚落特征、乡村发展动力及其空间组织模式,打破传统城乡等级规模结构,强调“城—镇—村”三者的作用,凸显乡村特色与差异化的动力机制和发展模式,结合乡村五大发展动力和五大聚落形态,重构“城镇社区—重点村—中心村—特色村—基层村”的特色化乡村体系。结合乡村振兴战略和经营乡村理念,强调突出特色、错位发展、精准扶持,在产业发展、土地指标、服务设施等政策方面提出差异化的扶持思路(图8)


图8 广德县乡村聚落与乡村体系重构图


4
利用“多规合一”工作平台,优化乡村用地布局


基于现有多规合一工作平台对城乡建设用地进行底线控制,按照生态保护要求,进一步明确生态红线范围和永久基本农田保护区域,执行刚性约束保护。在充分遵循生态保护红线、永久基本农田边界、城镇开发边界及城镇空间、农业空间、生态空间管控要求的基础上,构建城乡用地布局框架。与此同时,强调乡村的地域差异,通过分析有利于乡村聚集的城镇带动、交通条件等要素,以及不利于乡村聚集的地形地貌、历史价值、村民意愿等要素,确定拆迁改造型、拆迁新建型、旧村整治型、特色保护型等四种类型的农村居民点布局模式。结合广德县人口流动的特点以及双栖人口特征,在依据多规合一锁定乡村建设总量的前提下,考虑双栖人口的双向资源占有需求,参考多地经验,按照40%农业人口不完全转化的标准预留农村居民点建设用地指标。


5
落实共享发展理念,构建城乡一体的公共服务设施体系


a.突出差异配置,实施“四分”控制体系


首先,结合供给方式和运营特点,将设施分为网络系统型设施和服务半径型设施两大类;其次,按照服务等级和范围进行分级,鼓励城、镇、村各有侧重,聚散相宜配置设施,并引入“生活圈”概念,将设施落实到人口、落实到单元,着重配置以行政村、中心村为主的一次生活圈;再次,按轻重缓急分期,综合考量投入成本和财力支持程度来明确现状保留、现状改造、近期和远期建设项目库;最后,结合投入主体进行分效,将设施建设分为公益性、市场性及偏公益性,鼓励市场充分参与和调节(图9)。


图9 广德县乡村公共服务设施体系控制图


b.突出获得感,满足人民群众最迫切的需求


聚焦道路交通、饮水、教育、医疗卫生等基本公共服务领域,围绕人民群众最关心、当前最为薄弱的环节,开展精准扶贫。如精准实策,加强微循环,优化提升交通条件薄弱乡村地区道路,结合矿山环境综合治理,优化环境综合整治地区道路。简言之,规划关键在于突出获得感,满足人民群众最关心、最迫切的诉求。


6
坚持精准扶持,构筑分类型差别化的乡村整治体系


结合村庄现状问题,规划从生理需要、环卫需要、一村一品等三个方面需求层次出发,提出了三类整治村庄类型和治理策略。一是对提升生活类村庄,强调发展保障。此类村庄细分为重点发展保障类和一般发展保障类,前类村庄生存条件极差,主要表现在饮用水困难、交通通达性极差,需要采取区域协调供水、工程饮水、道路硬化等治理策略重点保障;后类村庄基本满足饮用水及交通要求,卫生室等基础设施和公共设施不完善,需要进行卫生室、老年活动中心等配套设施的完善。二是对改善环境类村庄,强调环境优化。此类村庄细分为重点改善环境类和一般改善环境类,前类村庄需重点整治垃圾、污水、河道、公厕,环境优化;后类村庄进行美化亮化。三是对特色品质类村庄,强调特色品质提升。此类村庄资源条件较好、文化特色独特、生态环境优美,需提升特色文化、田园风光等,打造一村一品(图10)。


图10 广德县乡村整治引导模式图


7
依托省直管县改革创新平台,促进乡村建设创新


依托省直管县改革创新平台,结合乡村建设用地特色,提出集体经营性建设用地“两种路径”的创新利用思路。创新利用“路径一”是不改变产权模式,统筹更新,主要思路是争取集体经营性建设用地入市试点的政策,创新城乡一体化发展,推动规划城镇建设用地范围内村庄产业用地与城镇土地同地同权,统筹利用工业大院等集体经营性建设用地,发展集体经济,产业收益可用于市民化成本支出、新型社区建设和维护、股权分红等。创新利用“路径二”是改变产权模式,出让再开发,主要思路是政府按照国有土地储备机制对村庄经营性用地进行征地收储,完成一级开发后出让给开发企业。村集体共享开发带来的公共环境及土地价值增长。同时,提出加快农村土地流转,促进涉农资金整合,培育支持特色农业产业等一系列促建乡村建设发展的创新思路。


结语


新形势下,县域乡村建设规划广受中央关注和地方重视,是具有一定统筹带动能力,指导涉农资金精准投放、实施乡村振兴战略的中观层次规划类型。广德县县域乡村建设规划实践,以“把握国家新型城镇化发展大势,构筑广德新型城镇化战略格局,实施乡村振兴战略和农村改革,引领乡村体系重构和城乡布局,引导和保障涉农资金精准投放”为主线,从“制定县域新型城镇化战略,引领乡村体系重构”“结合多规合一实践,引导村庄用地合理布局”“补齐短板精准扶贫,引导涉农资金精准投放”“结合省直管县创新平台,探索乡村建设政策创新”等多个方面开展了规划创新。冀望其规划编制创新理念和方法,能为同类型地区全面实施乡村振兴战略、完善具有地域特色的县域城镇化战略和城乡规划体系,激发乡村发展活力,有序引导精准扶贫,合理布局城乡空间,构建共享惠民的公共设施体系提供借鉴。


参考文献

[1]习近平.十九大报告——决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[Z],2017.

[2]住房和城乡建设部.关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见(建村〔2015〕187号)[Z],2015.

[3]中共中央办公厅,国务院办公厅.深化农村改革综合性实施方案[Z],2015.

[4]中共中央国务院.关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见[Z],2017.

[5]安徽省住房和城乡建设厅.安徽省县域乡村建设规划编制导则(建村〔2016〕209号)[Z],2016.

[6]合肥市规划设计研究院.广德县县域村庄建设规划(2017-2030)[Z],2017.

[7]浙江省建筑科学设计研究院建筑设计院.安吉县县域村庄建设规划(2016-2030)[Z],2016.

[8]陈安华,周琳.县域乡村建设规划影响下的乡村规划变革——以德清县县域村庄建设规划为例[J].小城镇建设,2016(6):26-32.doi:10.3969/j.issn.1002-8439.2016.06.012.

[9]杨飞.县域乡村建设规划编制内容及重点的思考——以云南省玉溪市新平县县域村庄建设规划为例[J].小城镇建设,2016(6):40-45.doi:10.3969/j.issn.1002-8439.2016.06.014.

[10]曹璐.县域乡村建设规划编制技术思考——以歙县县域乡村建设规划为例[C]//中国城市规划设计研究院2016年技术交流会,2017.


作者简介:

吴亚伟,合肥市规划设计研究院编研所所长,高级工程师。

张超荣,合肥市规划设计研究院规划设计师,工程师。

江帆,安徽省广德县城乡规划局副局长,助理工程师。

吕婷婷,安徽省广德县城乡规划局村镇科科长,工程师。

版权声明:

原文刊登于《小城镇建设》杂志2017年12月刊,版权为小城镇建设杂志社所有,本文在原文的基础上经过删减。


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发布时间:2018-01-15 17:36:38

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