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【 【2018.1期】基于人户分离的人地挂钩关系探析 】

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【2018.1期】基于人户分离的人地挂钩关系探析

【2018.1期】基于人户分离的人地挂钩关系探析
2018-03-08 张志杰 乡村与城镇建设 乡村与城镇建设

------据说搞村镇的都关注了我们------


人口和建设用地是城乡规划中两个非常关键的指标,也是两个关联性很强的指标。长期以来,无论是城市规划、乡镇规划,还是村庄规划,大多是基于规划期末的人口规模预测和人均建设用地指标来确定规划城乡建设用地的规模。


按照传统城乡规划的逻辑,随着城镇化的推进,村庄人口将逐渐向城镇集聚;按照人地对应的关系,村庄建设用地规模将越来越小,城镇建设用地规模将越来越大;由于城镇建设用地比村庄更为集约高效,总人口不变的情况下,城乡建设用地规模将会减少。


我国城镇化发展具有很强的特殊性,大量进城务工人员及城镇日益频繁的人口流动使得人户分离的现象非常严重。据国家统计局的资料显示,2016年全国总人口为138271万人,其中农民工数量达到28171万人,占总人口数量的20.4%2016年北京市常住人口2172.9万人,其中常住外来人口为807.5万人,占总人口比例更是达到了37.2%。这些常住外来人口大部分在城乡之间流动,既是城市居住半年以上的常住人口,又是农村的户籍人口,城乡双重占地,这使得我们有必要重新审视一下城乡规划中人口和建设用地的对应关系。


城乡规划对应的人口统计口径分析


关于人口的统计口径有很多,有常住人口、户籍人口、暂住人口、外来人口、农业人口、非农业人口等;统计人口数据的部门也很多,有公安局、统计局、流管办、卫计委等,不同部门对人口的统计方法也不尽相同。因此,研究人口和建设用地的关系,首先要确定核算城乡建设用地所对应的人口统计口径。


1
城市规划口径


1991年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB13790)中规定:在计算建设用地标准时,人口计算范围必须与用地计算范围相一致,人口数宜以非农业人口数为准。


2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB501372011)中规定:人口规模分为现状人口规模与规划人口规模。人口规模应按常住人口进行统计。常住人口指户籍人口数量与半年以上的暂住人口数量之和。


随着2012年版《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB501372011)的实施,原《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ13790)同时废止。因此,从城市规划口径上,对人口规模的界定为常住人口”——户籍人口数量与半年以上暂住人口之和。


2
镇(乡)规划口径


1993年实施的《村镇规划标准》(GB5018893)中规定:村镇人均建设用地指标应为规划范围内的建设用地面积除以常住人口数量的平均数值。


2007年实施《镇规划标准》(GB501882007)中规定:在进行镇区和村庄规划时,应以规划期末常住人口的数量确定级别。常住人口是指户籍人口、居住半年以上的外来人口和寄宿学生。常住人口的数量决定了居住用地面积,也是确定建设用地规模和基础设施配置的主要依据。


这两版和镇规划有关的国家标准均规定了和建设用地直接相关的人口为常住人口,在2007版的镇规划标准更是明确了常住人口包括了户籍人口、居住半年以上的外来人口和寄宿学生。


3
村庄规划


随着2007版《镇规划标准》(GB501882007)的实施,1993版《村镇规划标准》(GB5018893)也被废止,国家层面关于村庄规划标准处于缺失状态。


从各省市出台的村庄规划导则或标准来看,大部分省市并没有明确村庄规划的人口统计口径,但就涉及到的导则来看,仍然是将常住人口作为和村庄建设用地挂钩的指标(表1)。


表1 部分省市村庄规划导则涉及到的人口统计口径


综上分析,城乡规划中对人口数量的统计口径都默认为常住人口,而对常住人口的概念也基本一致,为户籍人口和居住半年以上的暂住人口之和。


基于人户分离的人地挂钩模型分析


单独就城市、镇区或村庄而言,把户籍人口和居住半年以上的暂住人口作为常住人口,并以此为基础核算建设用地规模似乎没什么不妥。但如果把城市、镇区、村庄放在一起就会发现这种统计口径带来的问题。为了更好地理解人户分离现象对人口和建设用地规模的影响,我们建立了一个基于人户分离的人地挂钩模型。


1
人地挂钩模型建立


该模型中设定四个前提条件:(1)人口只能在封闭的区域中在城市、镇区、村庄之间流动,不考虑人口自然增长,也不考虑人口的跨区域流动;(2)人口流动的过程中户籍不改变,只是在人口长期居住地进行转移;(3)人均建设用地指标城市最为集约,镇次之,村庄人均建设用地指标最大;(4)人户分离的现象村庄最为严重,镇次之,城市最小。


基于以上前提,设定在一个封闭的区域内,现状城市户籍人口为100万人,镇户籍人口100万人,村庄户籍人口为100万人,所有人都在户籍所在地居住。随着城镇化进程的推进,人口逐渐从乡村向城镇转移,人户分离的现象逐渐呈现,到规划期末,预测城市户籍人口中有98万人居住在城市,2万人长期不在城市居住,同时村庄和镇有20万人长期在城市居住;镇户籍人口中有95万人居住在镇区,5万人长期不在镇居住,同时村庄和城市有10万人长期居住在镇区;村庄户籍人口中有80万人居住在村庄,20万人长期不在村庄居住,同时城市和镇区有2万人城镇户籍人口长期居住在乡村(表2)。


表2 基于人户分离模型的人口流动分析


2
常住人口规模分析


基于以上设定的人地挂钩模型,我们来预测规划期末城市、镇和村庄的常住人口规模。


(1)方法A


方法A按照城乡规划中惯用的常住人口口径进行统计,即常住人口=户籍人口+居住半年以上暂住人口。按照这种方法,规划期末城市常住人口达120万人(户籍人口100+居住半年以上的暂住人口20万),镇常住人口达110万(户籍人口100+居住半年以上的暂住人口10万),村庄常住人口达102万人(户籍人口100+居住半年以上的暂住人口2万)。这种方法只考虑了人口的流入,但没有考虑人口的流出。直接导致的问题是城市、镇和村庄的常住人口加起来之和达332万人,超过了区域300万的总人口。通常在单独编制城市、镇和村庄规划时会采用该方法。


(2)方法B


方法B中按照第六次人口普查的口径,即常住人口=户口在本辖区人也在本辖区居住+户口在本辖区之外但在户口登记地半年以上的人+户口待定+户口在本辖区但离开本辖区半年以下的人。按照该口径,到规划期末,城市常住人口达118万人(户籍在人也在的人口98+半年以上暂住人口20万),镇常住人口达105万人(户籍在人也在的人口95+半年以上暂住人口10万),村庄常住人口77万(户籍在人也在的人口75+半年以上暂住人口2万)。该方法充分考虑了人户分离的情况,不仅考虑人口的流入,还考虑人口的流出,比较真实地反映了一个城市或地区,居住半年以上的人口总量。但该方法在规划中较少采用。


首先,在传统的城市和乡镇规划中,对人口规模的预测往往只考虑户籍人口和居住半年以上的暂住人口,而忽略不在本地长期居住的户籍人口。原因有三:一是主观原因,政府大多希望规划期末有更多的人口规模和建设用地规模,把现状基数做大往往是最有效的一种途径;二是客观原因,公安部门在统计人口的时候只统计户籍人口和居住半年以上的暂住人口,而对户籍在本地人不在本地的并不进行登记。除了全国人口普查这种十年才开展的一次的大规模调查,其他途径都很难掌握这方面的数据。


其次,对村庄规划而言,大部分村庄都有不少的进城务工人员。这些人长期居住生活在城镇,只有过年过节才回农村,属于在城镇居住半年以上的暂住人口,计入城镇的常住人口范畴。从以人为本的角度来说,既然他们长期生活在城镇,城镇就应该给他们提供和城镇户籍人口一样的生产生活的配套设施,有相应的建设用地指标。但同时他们又属于农村的户籍人口,我们不能因为他们进城务工,就强行退出他们的宅基地,减少村庄的建设用地规模。


(3)方法C


方法C是我们以前经常采用的一种折中的方法,通常适用于编制区域规划或城市总体规划。简言之,是为了保证城镇建设用地的规模,同时又能自圆其说,实现区域总人口不变的闭环,而采取的一种方法。该方法中,城市和镇的人口规模预测和方法A一致,但村庄的人口规模不是根据预测得来的,而是区域总人口减去城市和镇人口之后的结果,即村庄常住人口=区域总人口-城市常住人口-镇区常住人口。在该模型中村庄的常住人口为70万人(区域总人口300万-城市常住人口120万-镇区常住人口110万)。其逻辑是基于区域总人口规模不增加,城市和镇政府关注的人口和建设用地规模不减少,其结果只能是减少村庄的人口规模和村庄建设用地规模。


3
建设用地规模分析


结合以上的人口规模统计方法,和人均城市、镇、村庄建设用地指标,再来看一下建设用地的规模。假定城市人均建设用地指标为100平方米/人,镇人均建设用地指标为120平方米/人,村庄人均建设用地指标为150平方米/人。现状城市人口100万人,占地规模100平方公里;镇区人口100万,占地规模120平方公里;村庄人口100万人,占地规模150平方公里。现状总人口300万,总的建设用地规模为370平方公里。


(1)方法A


按照方法A,常住人口=户籍人口+居住半年的暂住人口。到规划期末,城市人口达120万人,建设用地120平方公里;镇区人口规模110万人,建设用地132平方公里;村庄人口102万人,建设用地153平方公里。城乡总的建设用地规模达405平方公里,比现状370平方公里增加了35平方公里。


(2)方法B


按照方法B,常住人口=户口在本辖区人也在本辖区居住+户口在本辖区之外但在户口登记地半年以上的人+户口待定+户口在本辖区但离开本辖区半年以下的人,充分考虑了人户分离的情况,以实际居住的状态进行统计。到规划期末,城市人口规模达118万人,建设用地规模达118平方公里;镇区人口规模105万人,建设用地规模126平方公里;村庄人口规模77万人,建设用地155.5平方公里。城乡总的建设用地规模达359.5平方公里,比现状减少了10.5平方公里。


(3)方法C


按照该方法C,城市和镇区的人口和用地规模与方法A一致,但村庄人口减少至70万人,村庄建设用地规模为105平方公里。城乡总的建设用地规模为357平方公里,比现状370平方公里减少了13平方公里(表3)。


表3 基于人户分离模型的人地挂钩分析


从这三种方法来看,如果采用方法A,城市、镇区和村庄都按照传统的常住人口统计方法,人户分离的情景会造成区域总的常住人口重复计算,城乡总的建设用地规模不减反增。方法B,常住人口中户籍在本地但人不在的数据很难获取,规划编制的可操作性较差。方法C中对于处在增量发展中的城市和镇问题不大,但大规模地减少村庄人口和用地,在实施层面不具备可操作性。


村庄的人地挂钩分析


对于城市和镇而言,大部分都处在增量发展阶段,人口和建设用地的矛盾不大。但对于绝大部分乡村而言,则处在减量发展的过程中。在人户分离的过程中,如何处理好村庄的人地挂钩,一直是规划实施过程中面临的重点和难点。


1
和村庄建设用地有关的村庄人口


要研究村庄建设用地和哪些人口对应,首先要研究宅基地对应的人口。根据《中华人民共和国土地管理法》和部分省市关于村宅基地的管理办法,农村宅基地对应的是农村村民。从各省市关于新增宅基地的条件设定上看,具有直接相关的人口是农村的农业户籍人口。考虑农村户籍人口中有一些非农业人口和农业人口共同处在一个家庭里,因此可以把农村的非农业人口作为和宅基地间接相关的人口。而对于来本村工作的外来人口,不属于本村的集体经济组织,是不能申请宅基地的。因此,可以基本认为与村庄建设用地有关的人口为村庄户籍人口(表4)。


表4 农村宅基地对应的人口分析


2
村庄人口和村庄各类建设用地的关系


根据住建部2014年推行的《村庄规划用地分类指南》,村庄建设用地分为村民住宅用地(V1)、村庄公共服务用地(V2)、村庄产业用地(V3)、村庄基础设施用地(V4)和村庄其他建设用地(V9)五大类。


我们按各类建设用地和人口的关系进行分析,会发现和人口有关的用地主要包括村民住宅用地、村庄公共服务用地和村庄基础设施用地。其中村民住宅用地和户籍人口有关,村庄公共服务用地和村庄基础设施用地与村庄常住人口有关。农村的产业主要为农林用地,有很多村庄都没有村庄产业用地,因此可以认为村庄产业用地规模与村庄人口无关。至于村庄其他建设用地,如空闲地等,与村庄人口更无关系(表5)。


表5 村庄各类建设用地与人口的关系


3
人户分离对村庄建设用地的影响


村庄的人户分离情况主要分为两种。一种是大城市周边的或经济比较发达区域的村庄,会吸引大量的外来人口来村庄,这些人口无论是非农业人口还是农业人口,都不属于本村的集体经济组织,不能申请本村宅基地,严格意义上讲,也和村庄的建设用地规模没有直接关系。一种是本村的户籍人口外出务工,长期在城市或镇生活。但我们不能因为这些人口长期不在本村居住,就贸然将其宅基地退出。因此,我们可以认为只有村庄户籍人口才能与村庄建设用地形成直接挂钩关系。村庄的常住人口可以影响村庄公共服务设施和基础设施的配置,并不能作为增加或减少村庄建设用地的理由。


结语


人户分离的现象使得人口和建设用地的简单对应关系变得相对复杂。这些人户分离的人口绝大部分既是城镇的常住人口,又是农村的户籍人口。作为城市的常住人口,需要城市提供相应的建设用地为其生活和工作服务;作为农村的户籍人口,农村又要为其保留宅基地等集体建设用地,作为农民的基本生活保障。在城镇化的过渡时期,这种城乡人口双重统计和城乡双重占地的现象是合理存在的,也是不可回避的。我们要正确理解这一现象,并在城乡规划编制、实施和管理过程中给予相应的考虑。北京、上海等城市在新一轮的城市总体规划中已经不再简单地按人均建设用地的标准去控制城市、乡镇、村庄的用地规模,而是通过建设用地增减挂钩的方式进行调控。未来,随着减量规划时代的到来,或许按照传统的人口预测加人均建设用地指标的方式来确定城乡建设用地的规模的方式将会有所改变。


参考文献

[1]建设部.城市用地分类与规划建设用地标准(GB137-90)[S],1990.

[2]建设部.村镇规划标准(GB50188-93)[S],1993.

[3]住房和城乡建设部.城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)[S],2011.

[4]建设部.镇规划标准(GB50188-2007)[S],2007.

[5]重庆市规划局.重庆市城乡规划村庄规划导则(试行)[Z],2007.

[6]山东省建设厅.山东省村庄建设规划编制技术导则(试行)[Z],2006.

[7]陕西省住房和城乡建设厅.陕西省农村村庄建设规划导则(试行)[Z],2014.

[8]甘肃省住房和城乡建设厅.甘肃省村庄规划编制导则(试行)[Z],2014.

[9]新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅.新疆维吾尔自治区村庄规划建设导则[Z],2010.

[10]北京市人民政府.北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定[Z],1997.

[11]河北省人民政府.河北省农村宅基地管理办法[Z],2002.

[12]河南省人民政府.河南省农村宅基地用地管理办法[Z],2011.

[13]浙江省国土资源厅.浙江省农村宅基地管理办法[Z],2005.

[14]住房和城乡建设部村镇司.村庄规划用地分类指南[Z],2014.


作者简介:

张志杰,北京北建大城市规划设计研究院副院长,高级城市规划师,注册城市规划师。

版权声明:

原文刊登于《小城镇建设》杂志2018年1月刊,版权为小城镇建设杂志社所有,本文在原文的基础上经过删减。


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