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【 【规划管理】安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨 】

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【规划管理】安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨

【规划管理】安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨
2018-03-20 吴亚伟 代晓辉 等 规划师杂志 规划师杂志

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作者合肥市规划设计研究院编研所所长吴亚伟,合肥市规划设计研究院编研所副所长代晓辉,合肥市规划设计研究院编研所张超荣在《规划师》2017年第12期撰文,为适应新型城镇化和供给侧改革背景下城市公共服务设施规划、建设与管理的需要,《安徽省城市公共服务设施综合规划编制导则》提出了以一个“综合规划”统筹多个公共服务设施专项规划的新型规划编制模式,对城市公共服务设施综合规划编制的思路、层次、内容、成果形式进行了详细规定,从“一张蓝图”设施统筹整合布局、单元化与弹性化的规划管控体系、部门联动实施机制等方面探索了城市公共服务设施综合规划编制的方法,构建了“城市公共服务设施一张蓝图”的管理框架。文章在分析当前城市公共服务设施专项规划编制存在的主要问题的基础上,剖析了《安徽省城市公共服务设施综合规划编制导则》制定的思路和主要内容,总结了其在实践操作中的不足与相关思考。

[关键词]公共服务设施;综合规划;一张蓝图;单元化管控;部门联动

[文章编号]1006-0022(2017)12-0030-07 

[中图分类号]TU981 

[文献标识码]B

[ 引文格式 ] 吴亚伟,代晓辉,张超荣.安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨 [J].规划师,2017(12):30-36.

城市公共服务设施专项规划编制存在的主要问题

(一)纵向规划体系不健全,内容局限、层级不均、布局单一化

在体系和内容上,现行各类公共服务设施专项规划关注的重点局限于各行业主管部门日常工作中的难点部分,导致城市公共服务设施规划体系不健全。例如,大部分城市偏重于编制学前教育规划、中小学布点规划、养老设施规划,而同一领域中的特殊教育、职业教育和社会福利等设施内容常被忽视 (而其他类专项规划又不会涉及 )。这些未被纳入规划体系的设施,由于缺乏规划支撑,项目在立项、土地甚至资金等方面得不到同等保障,在实际建设中往往存在“被动的妥协”和“因陋就简”,制约了城市公共服务水平的提升。

在层级上,现行公共服务设施规划“重大型、轻系统”,整体层级不均的情况较为普遍,导致区级、社区级公共服务设施短缺,影响近距离提供公共服务的能力,制约了城市社会事业发展。例如,在社区级公共服务设施规划方面,除了北京、上海、广州、南京和成都等少数城市开展了社区或基本公共服务圈、15 分钟生活圈规划,大部分城市在基层公共服务设施规划上基本处于空白。

在布局上,现行公共服务设施规划编制较少考虑老城区、新建地区等不同地区在人口密度、人员结构、群体需求和设施现状基础方面的差异性,在不同地区大多采用单一依靠半径的布局模式和控制方式。这种不分地域、无差别、单一而雷同的布局方式,无异于抹杀了地区的差异性,导致设施分布不均,使得老城资源集中,而新区资源相对欠缺,甚至出现供不应求与供给过剩并存现象。设施资源不足与利用率不高同时存在的问题在诸多领域出现,如公共教育方面,老城区内学校大班额、班级规模过大,外围地区又存在招生难的问题,反映出教育资源配置不均衡。

(二) 横向规划之间缺乏协调,逻辑封闭、衔接不力、相互掣肘

现行公共服务设施规划多为“纵向”体系,忽视“横向”关系,规划各类设施的结合性不强。一般而言,公共服务设施之间的共性较强,如教育与体育设施、文化与体育设施、医疗与养老设施等,然而现行规划中往往忽视了不同公共服务设施之间整合共建、开放共享的可能,与当前“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念的价值导向不符,特别是在老城区等用地紧张的地区,各类设施集约共建显得尤为迫切和重要。在实际规划编制过程中,即使有些规划注意到这一点,但囿于逻辑封闭的规划对象体系和体制机制,只能将其作为实施策略加以论述。因缺乏行之有效的空间布局方法和建设路径,导致规划的可操作性不强,往往陷入“隔靴挠痒”的境地。

更为严重的是,当前城市公共服务设施规划多为分项编制,由于规划编制年限、基础资料和规划技术等因素的影响,且因缺乏有效的动态更新、空间协调和实施保障机制,致使各个专项规划依据、规划底图和规划背景差距较大,规划成果质量参差不齐。此外,公共服务设施用地重叠冲突、布局不合理、相互之间产生不良影响的现象时有发生。规划内容相互掣肘、规划的协调性不足严重削弱了规划的科学性和权威性,甚至造成空间管控无序、土地资源浪费和项目推进困难等问题,致使规划管理无所适从。以安徽省某市为例,从 2007~ 2010 年,由各行业主管部门牵头先后编制了社会事业类专项规划 37 项,2010 年以后,又对中小学等专项规划进行了修编和增补。这些规划时间跨度很大,又多是技术性成果,多个规划在目标、规划范围、数据标准、路网底图和成果格式等方面存在较大的差异,地方规划主管部门在实施过程中付出了大量的时间成本和技术成本。

(三) 重技术、轻管理,与规划管理相脱节

现行城市公共服务设施专项规划编制多偏重于研究规划技术层面的内容,追求设施规划内容的全面、布局的合理、指标配置的科学,而较少关注基本公共服务在空间层面的落实,对于实施操作层面的规划管理机制的研究尤为不足。

在理念上,现行规划更多强调对公共服务设施的刚性控制,而忽视了设施规划引导研究,无法满足市场经济条件下多元主体建设行为的实际调控需要。在空间管控上,由于忽视各类公共服务设施业态特点和市场经济下的建设不确定性,现行规划多采用单一化的固定边界管控策略,时常造成发展环境稍有变化,某项设施根本无法实施的现象,难以满足实施灵活、高效管理的现实需要。在全面性上,现行规划多强调依靠服务半径的布局模式和控制方式来实现城市空间的服务圈层全覆盖,而不注重与城市行政管理单元和城市规划管理单元空间范围的契合,导致常出现规划设施与实际服务的人口规模和范围不一致的情况,给今后的规划管理和项目实施带来极大的不便。控规及单元控制规划作为规划管理部门审批项目最直接的依据,城市公共服务设施专项规划理应主动与其对接。因此,城市公共服务设施专项规划编制应从规划管理的视角,着重探究规划编制与规划管理之间相脱节的问题,加强规划管理体制与机制层面的研究。

《导则》编制思路

城市公共服务设施规划是确定公共服务设施资源空间配置的重要规划,是规划主管部门维护公共利益的重要抓手,应具备较强的有效性、适应性与可操作性。上述的规划编制问题及其困境的产生,有的是由于规划技术改革滞后所引发的;有的是部门的条块分割及规划体系的固有缺陷所引起的;有的则是国家治理体系的变化和新形势下城市发展条件及外部环境的改变所引起的不适应,以及长期以来重编制轻实施、重设计轻管理造成的。因此,城市公共服务设施规划改革应确立以解决现行规划在编制技术、方法、策略及实施管理等方面的现实问题为导向,以深入分析城市公共服务事业发展的新政策、新形势和新需求为基础,以规划编制面向实施、服务于管理实践为根本思路,不断提高城市公共服务设施规划的科学性、适应性、有效性和规范性,更好地调控城市公共服务设施资源,保障城市公共服务设施发展“底线”,提高城镇化质量。

(一)城市公共服务设施规划的再认识

(1) 落实“多规合一”,提出公共服务设施“综合规划”的新型规划编制模式。

新形势下,为有效解决现行各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题,保障规划有效实施,强化政府空间管控能力,完善城市治理体系,国家强调推进规划体制改革,健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,并陆续出台了一系列政策文件,开展市县空间规划改革试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”,形成一个市县一本规划、一张蓝图

为全面深化公共服务设施领域的规划改革,可以按照“多规合一”的思路,围绕构建“城市公共服务设施一张蓝图”这一目标和任务,探索一种新的规划编制模式,即以一个“综合规划”统筹多个行业部门的公共服务设施专项规划,实现城市公共服务设施规划“多规合一”,形成一个公共服务设施领域的规划管控平台。如此一来,上能及时呼应国家各部委关于公共服务设施建设的政策要求,中间能统筹整合城市各个行业主管部门对于设施空间建设的需求,下能优化空间管控措施和规划编制成果以衔接城市规划编制体系。

(2)服务于“综合规划”,创新规划编制方式与编制组织模式。

“综合规划”以城市总体规划为指导,协调国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等规划,统筹安排城市各类各级公共服务设施布局和用地规划,有利于将布局冲突、技术标准不一等问题进行内部消化。为此,应改革传统的公共服务设施专项规划编制组织模式,明确规划编制主体的责任:一是探索规划编制权的整合,《导则》提出应当遵循政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与及科学决策的原则,由一个部门负责城市公共服务设施综合规划的编制工作;二是强调协作式、参与式的规划,规划的编制并非是单一政府行政部门的职责,任何一个部门牵头都需要行业主管部门、发改、规划、国土、财政以及辖区政府的配合(图1)。结合实际管理需要,“综合规划”编制组织主体可以是地方城乡规划主管部门,亦或是地方发展和改革委等其他相关部门。


(二)面向规划管理与实施,研究市场经济条件下的规划管控方式,改革规划编制技术

当前,随着市场经济体制的纵深推进,市场建设行为的不确定性进一步凸显,要保持并提升城市公共服务设施综合规划编制的科学性与合理性,前提就是要研究各类公共服务设施的特点,要对不同类型公共服务设施的建设开发行为、模式等展开深入分析,进而提出具有灵活性和弹性的规划管控策略。城市公共服务设施规划作为政府调配城市公共资源的重要依据和规划主管部门维护公共利益的重要抓手,如果忽视规划管理的运作机制、操作规则及政策发展趋势,必然造成规划编制脱离规划管理,因此城市公共服务设施“综合规划”编制改革必须要面向规划管理实践。

三 

《导则》主要内容

《导则》由总则、规划主要内容、成果要求和附则等内容构成,重点对城市中心城区、县城城区公共服务设施综合规划编制的思路、层次、内容和成果形式进行了详细规定。与传统的城市公共服务设施专项规划相比,主要体现探索以下几方面内容:

(一) 确定“六类多级”的城市公共服务设施体系

(1) 突出政策性与全面性,确立六大类城市公共服务设施。

针对现行公共服务设施规划编制存在的体系不完整问题,《导则》主要从三个方面深入考虑如何健全规划体系,合理确定城市公共服务设施类型:一是考虑对接政府行政职能,重点将公共教育、公共文化、医疗卫生、公共体育、社会福利和其他 ( 社区服务、安全防灾等 ) 六大类设施纳入规划体系;二是考虑全面性,对于以往专项规划中经常被忽视的“特殊设施”,《导则》也将其一并考虑,如社会救助、社会福利、养老、殡葬、应急防灾和安全预警设施等;三是考虑政策统一性,各类公共服务设施所涉及的具体类型应当与国家层面出台的规划或政策性文件相一致,构建统一的城市公共服务设施体系,如依据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2020年),公共教育设施应包括学前教育设施、义务教育设施、高中阶段教育设施和特殊教育设施等(表1)。依据《全国医疗卫生服务体系规划纲要》(2020年),医疗卫生服务体系主要包括医院、基层医疗卫生机构和专业公共卫生机构等。

同时,鉴于不同市县发展基础、目标定位、空间特色的差异性,《导则》指出在具体编制时,各地应当参考其所列的主要的公共服务设施主要类型,结合城市发展实际情况进行增减,如旅游资源丰富地区可以将游客集散中心、旅游驿站与房车基地等旅游接待设施作为重点类型加以考虑,构建旅游服务设施体系。

(2)结合公共管理和设施服务需要,确立均衡多级配置体系。

针对现行公共服务设施规划“重大型轻基层”, “重中间(中青年)轻两头(老人和儿童 )”,整体层级不均,区级、社区级公共服务设施短缺的问题,《导则》提出公共服务设施分级应考虑城市公共管理层级、设施服务范围及服务人口规模等因素,一般城市按照“市级、区级、街道级和社区级”四级配置,县城按照“县级、社区级”两级配置。部分城市、县城因城市人口规模、基层治理体系等原因不适用以上分类的,可根据实际需要增加、减少相应层级,实现公共服务设施的均衡布局。

(二) 探索“一张蓝图”统筹整合布局的新方法

(1)因地制宜,构建特色化的“一张蓝图”布局框架。

《导则》提出以一个“综合规划”统筹多个行业部门公共服务设施专项规划,对公共教育、公共文化、公共体育、公共医疗卫生、社会福利及其他类公共服务设施进行统一规划,进而搭建“一张蓝图”的布局框架(图2)。需要说明的是,根据不同市县专项规划编制基础的不同,“综合规划”及其布局的重点也应当有所不同,可以是一个“全新的规划”,亦或是强调各类规划衔接梳理的一个“整合的规划”。另外,《导则》对六大类设施的布局提出了总体要求:强调公共教育资源均等化,加快构建现代公共文化服务体系,推进全民健身战略实施,优化医疗卫生资源配置,建立适度普惠型社会福利制度等要求。

(2) 注重差异性与资源共享,探索多样化的布局模式。

鉴于新、老城区在建设密度、人口构成和设施分布状况等方面的差异性,应统筹新、老城区公共服务设施均衡配置,引导老城区公共服务设施合理布局,创新建设方式,谋划建设空间 (图3);加强新城区公共服务设施建设,健全配置体系,提高建设水平。另外,为深入贯彻十八届五中全会、中央城市工作会议提出的五大发展理念和“五量调控”要求,《导则》强调关注资源共享,探索多维度布局整合模式(图4),指出规划应充分利用现有的闲置场馆、废置的教育设施、城市中各类边角地和插花地等资源,通过开放共享、功能置换等方式,实现对存量资源的高效利用;引导新建公共服务设施集中布局、功能整合和复合使用,按照中心集聚、功能综合的思路,逐渐加强各级基本公共服务设施的整合力度,如以“睦邻中心”“邻里中心”“社区综合体”等理念整合建设区 ( 县 ) 级、社区级公共服务设施,提高建设规模质量、扩大服务供给能力。

(3) 突出重心下移,加强基层设施建设布局。

在当前社会转型时期,我国社会结构、组织形式等正在发生深刻变化,城市居民对于社区功能的依赖和需求将会持续增长。而这些居民最为迫切需求的公共服务设施,对于满足居民需求、提升居民的幸福指数十分重要。从国家各部委的政策文件中也可以看出,今后基本公共服务设施建设的重点将逐渐从“高大上”向“接地气”转变,如公共体育领域,要求重点关注全民健身,设施建设重点从传统的体育馆、体育场向以中小型体育设施为代表的社区体育设施转变。为此,《导则》提出加强社区服务设施建设,形成以社区级设施为基础,各级设施衔接配套的公共服务设施网络体系,打造方便快捷的生活圈( 图 5)。

(4) 注重多元投入,提出弹性布局策略。

随着我国市场经济的进一步发展,城市公共服务设施的供给将由政府单一主体转向“政府+市场”的多元主体。政府重点是保障基本设施建设和发挥宏观调控的作用,引导市场或社会组织提供专业化或高端化的服务,促进市场或社会组织广泛参与到相关设施的建设、服务的提供和运营维护等诸多环节。不难发现,一些专业化需求相对较高的公共服务设施,如老年护理院、养老公寓和专科医院等,在实际运营过程中,大多数采取民办公助、公建民营等方式,政府以提供场地、减免租金税费等方式参与入股,降低企业运营成本,既降低了政府负担又提高了基本公共服务的专业化水平。要明确哪些设施可以面向市场,由市场参与建设,以及政府的底线任务在哪,并提出各类设施的规划思路、区分各类规划设施的服务对象和建设主体。为此,《导则》提出在空间上应重点安排和保障政府投入建设的设施,而对于明确交由市场建设的设施应注重采取弹性引导布局策略。

(三) 研究便于“一张蓝图”实施管理的规划管控技术

(1) 优化成果形式,设施管理引入控制单元。

“一张蓝图”的管控,关键是要好用。《导则》提出成果形式从技术成果向管理成果转变的思路,以提高规划的可操作性,即重点建立与城市控规或单元规划相衔接的成果体系,通过统一规划、统一管理、统一落实来保障城市公共服务设施总体目标的实现。要求结合城市、县城规划管理单元的划分,科学制定公共服务设施单元控制图和管控一览表,加强公共服务设施综合规划的单元化管理与实施。通过无缝衔接城市规划编制体系,将综合规划中的需求分时间、分类型、分步骤地与城市单元规划、控规等结合起来,达到集中破解现实问题,并满足未来规划管理能力、城市公共服务设施建设水平提升的需要(图6)。

(2) 细分管控要求,控制方式体现适宜性。

根据各类公共服务设施的特点,《导则》提出对公共服务设施宜采用“实线控制、虚线控制、点位控制、指标控制”等差别化的控制方式,以保证规划管理实施的“刚性与弹性”,如明确由政府投资的公益性设施,用地的四至边界、土地权属等经过规划协调已无异议的则可以采取实线控制;而对于部分由市场主导提供的非盈利性设施,如部分专科医院、养老设施等,可以采取虚线或点位控制的弹性化控制方式,先不明确具体空间的四至界线,为规划管理和未来的发展留有余地(图7)。

(四) 提出动态维护、部门联动实施机制和政策保障措施

规划、建设、管理是一项系统性的工作,为保障“一张蓝图”绘到底, 《导则》从规划动态维护机制、联动实施机制和政策保障措施等方面提出了具体要求:

(1)提出规划动态维护机制。

为加强公共服务设施项目的有序推进,《导则》提出围绕公共服务设施规划目标与空间布局,制定近期建设规划,明确近期建设重点;制定公共服务设施近期建设项目库和项目实施年度计划,确定近期建设项目的用地范围、建设规模和建设要求,并进行投资估算;建立动态调整机制,从近期建设项目库中选取政府投资的公益性项目,并不断谋划新的项目补充到项目库,做到“谋划一批、推进一批、建设一批、竣工一批”。

(2) 建立“多规合一、部门联动”的实施机制。

在公益性项目实施的过程中,发改、规划、国土、财政是四个关键性部门,需要提前推进年度政府公益性投资计划( 发改 )、控规 ( 规划 )、年度土地指标安排(国土)及财政三年滚动预算(财政)四项部门职责的衔接,确保具体项目在立项、选址、土地指标和资金预算等方面保持连贯性。为此,《导则》提出“加强部门联动,突出要素保障,统筹规划、土地、资金等要素保障,做细做实项目前期工作”的具体要求(图8)。

(3) 重视政策创新对公共服务设施建设的保障作用。

政策、机制创新更多的是对具体项目建设、管理等环节产生影响,是决定“硬件”投入能否发挥其“水平”的重要因素,《导则》提出应重点在项目推进、多元投入、财政保障、政策创新等方面加强政策创新和改革探索。一方面,要注重建立与多元投入相适应的配套政策体系。引进社会资本参与是公共服务设施供给的主要方式之一,但大部分城市政策体系缺失,相应的优惠政策、土地供应和审批管理等未能出台,制约着社会资本参与公共服务设施建设的积极性;另一方面,要注重“事权”与“财权”的相互匹配,从安徽省各地市看,大部分城市在“十一五”“十二五”期间都完成了市级的公共服务设施建设,今后一段时期区县级、街道社区级设施是建设的重点,而区县政府则大多没有足够的财力支持,这就需要在实施过程中健全政府财政投入机制,如可采取给予定向奖补、转移支付等方式。


不足与思考

(一) 综合规划的地位及其与专项规划的关系仍有待明确

综合规划的地位和作用仍需要作进一步的研究,综合规划与过去分项编制的专项规划之间的关系需要进一步明确。从规划管理角度看,在当前规划组织编制模式没有改变的情况下,在《导则》实践过程中,这两种规划并行的局面是客观存在的。综合规划采取规划编制权集中,部门制定工作计划、项目实施计划,牵头部门定期维护、滚动修编的方式,共同搭建公共服务设施规划运营管理的平台。综合规划的优点是统筹综合,便于空间协调、管理、实施,缺点是体系过于庞大,缺乏对各行业领域内一些前瞻性问题的思考、解决或寻求共识,研究难以深入。

(二) 城市微观单元的规划研究有待加强

《导则》提出了“加强社区服务设施建设,形成以社区级设施为基础,各级设施衔接配套的公共服务设施网络体系,打造方便快捷生活圈”的要求,但在实际规划中,如何加强社区公共服务设施规划的针对性,增强城市微观单元公共设施布局的科学性,提升社区公共服务设施规划配置标准的适应性还需要进一步探索。

(三) 与行业部门相关法律、法规、规范的衔接

《导则》发布实施后,在某些地市综合规划编制过程中,由于在一定程度上为了统筹各类公共服务设施的建设安排,节约集约用地、提升公共服务设施建设的形象和水平,注重设施整合布局和共建共享,导致设施在规划配置标准、验收移交过程中与行业部门相关法律法规、技术规定、规划规范要求之间存在一些不一致性。尽管《导则》在某些方面的探索具有重要的现实意义,但基于《导则》不应与相关行业部门规定及规范相抵触的原则,《导则》也还需要进行相应的说明和公共服务设施规划配置标准的研究,以便于更好地与行业部门法律法规、技术规定、规划规范等形成有机衔接。

结语

《导则》对新形势下城市公共服务设施规划编制进行了有意义的探索,为安徽省城市公共服务设施综合规划编制提供了相对统一的技术标准,为城市公共服务设施综合规划的审批、实施提供了规范化的管理依据。在编制内容上,针对规划在技术、管理层面面临的现实问题,提出了以一个“综合规划”统筹多个行业部门公共服务设施专项规划的新型规划编制模式,对“六类多级”的城市公共服务设施体系、“一张蓝图”统筹整合布局的新方法、设施管理引入控制单元、细分管控要求提高管理弹性、规划动态维护机制、“多规合一、部门联动”实施机制等方面进行了创新性的探索。在编制成果上,提出的文本、图纸和附件的成果构成,具体规划说明书、专题研究报告、基础资料汇编 ( 政策文件、意见征求、基础资料、问卷调查等)的范式,较好地规范了全省城市公共服务设施综合规划成果的形式,利于综合比较,以及与其他规划工作的衔接。诚然,《导则》探索仍十分有限,城市公共服务设施综合规划编制模式仍存在较大的争议性,或是“综合规划”本身的地位及其与其他专项规划的关系暂时无法准确、合理界定,有的又涉及到了法律规范与制度层面。因此,还有很多工作需要深入研究,《导则》本身的探索是否正确、适用与否,也还有待进一步的实践检验。不过,相信这种探索尝试应该是全面深化公共服务设施领域规划改革的一个良好开端。

文章全文详见《规划师》杂志2017年12期

安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨》

 

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