首页 日报 新闻 讨论 | APP 下载


【 全国“土地日” | 02 建立“多规合一”的空间规划体系,实现一张蓝图绘到底 】

本站微文频道仅收录微信文章列表索引
点击这里去看文章全文


反馈邮箱 admin@caup.net

全国“土地日” | 02 建立“多规合一”的空间规划体系,实现一张蓝图绘到底

全国“土地日” | 02 建立“多规合一”的空间规划体系,实现一张蓝图绘到底
两规合一项目组 cityif

【全国“土地日”(6月25日)】“土地日”是为保护土地而设立的专门纪念日,是我国第一个全国纪念宣传日。国家高度重视生态文明建设,坚持节约优先、保护优化、恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的土地利用格局。北京新一版城市总体规划,让历史文化和自然生态永续利用,由扩张性规划转向优化空间结构的规划。实施城市总体规划,现行的国土空间规划体系、土地资源配置方式与政策机制等内容需要改革适应新的发展要求,北京市城市规划设计研究院组织4篇论文,围绕相关内容进行探讨,欢迎参与讨论,共同推进生态文明建设。


摘要:北京新版城市总体规划的实施落实、市规划委与国土局的机构合并、以及市委市政府对中央改革方案的贯彻执行,从城市发展转型到行政管理改革都提出了“多规合一”的必要性和紧迫性。从主要协调“两规”矛盾的“两图合一”工作,到“两规融合、多规合一”的分区规划编制,北京初步构建了“多规合一”的空间规划体系,并逐步探索出一条适合自身实际情况的空间规划改革之路。


撰稿人:曹娜  白劲宇  许槟


背景


在现行管理体系下,多部门对空间资源的交叉管理导致城乡规划实施效率低,建设项目落地矛盾多,触及生态保护空间的情况时有发生。2013年中央城镇化工作会议提出了建立空间规划体系、推进规划体制改革的任务之后,全国多个城市都开展了“多规合一”工作探索,形成一个县市一本规划、一张蓝图。2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,确定组建自然资源部,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,从国家战略层面推进了“多规合一”,开启了空间规划体制改革的新时代。


北京作为一个人口2000万以上的特大城市,近年来城市增长迅速,建设需求旺盛,建设与管控之间矛盾日渐突出。多年来多规分立导致管理混乱,一方面使得需要保护的区域缺乏有效的统一,建设项目触及生态用地的现象时有发生,另一方面也给建设项目的审批管理带来了很大的困难。《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称新版城市总体规划)提出“建设国际一流的和谐宜居之都”的城市发展目标,明确建设用地“减量提质”的工作任务,如何有效协调各类空间规划,统一空间管控底线,实现城乡建设用地减量,提高管理审批效率就成为当务之急。2016年,北京市规划委、国土局合并,北京市委十一届十次全会上提出“要推动总体规划、控制性详细规划两个层面的‘多规合一’”,并在“2016年完成城市总体规划和土地利用总体规划‘两图合一’,实现城市规划向城乡规划转变。” 在此背景下,2016年初北京市正式启动了“多规合一”相关工作。


北京市“多规合一”实践与探索


北京市“多规合一”的实践探索主要可以分为三个阶段:


(1)“两图合一”技术标准及试点探索


城市总体规划和土地利用总体规划在编制技术层面存在许多交叉内容,在北京市规划和国土资源管理委员会成立前,两大规划隶属于不同的管理部门,在指导思想、技术路线、基础数据、规划范围、规划期限、分类标准等方面都存在差异,因此北京市“多规合一”第一阶段的工作重点就是研究“两规”统一衔接的技术标准,梳理“两规合一”的概念和内涵,统一“两规”的规划范围、规划期限,融合“两规”的指导思想,明确“两规”空间布局合一、现状基础数据合一的技术路线。


课题组通过对北京市现有“两规”的对比分析,以及国内相关城市实践经验的深入学习,初步构建了北京市空间规划编制体系,界定了北京市 “两图合一[1]”、“两规合一[2]”的概念,结合新版城市总体规划的编制统一了“两规”的规划范围与期限[3],对接了城乡规划与土地利用的用地标准,建立了“两规合一”用地标准体系,明确了“两规”建设用地指标和统计口径,提出了“两图合一”现状校核和规划编制的技术路线。相关成果整理后,编制成为《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南》(已宣贯出版)、《北京市“两图合一”规划编制技术指南》、《北京市“两图合一”现状校核技术指南》等多项技术标准。


为了保证技术指南的可操作性和适用性,从北京市中心城、平原区、山区分别选取了朝阳区、大兴区、门头沟区等作为试点先行先试,形成的成果推进了各区的规划实施和“两图合一”技术指南的修改完善,也为全市全面开展 “两图合一”工作奠定良好的基础。


(2)“两图合一”区级细化及全市汇总


城市总体规划和土地利用总体规划都是研究以土地利用为核心的空间资源优化配置,空间布局及空间资源的管控是两个规划最为核心的内容。北京市城市总体规划和土地利用总规划在不同类型、不同地区、不同用途上存在差异(曹娜,2017),协调“两规”在空间布局上的差异,就成为北京市“多规合一”第二阶段的工作重点。


研究在对“两规”空间差异进行系统分析的基础上,明确了差异处理原则,在2016年底形成了市级“两图合一”的规划图和“两图合一”的现状图,并在2017年7月14日正式启动了“两图合一”区级细化工作,全市14个区(东、西城除外)成立规划国土分局及相关技术单位组成的联合工作组,以区为单位开展“两图合一”规划编制和现状校核工作。通过三轮市区对接和汇总完善,于2018年1月形成现状“一张图”和规划“一张图”。



图1  北京市“两图合一”现状图

 图2  北京市“两图合一”规划图


现状“一张图”与规划“一张图”为新版城市总体规划、土地利用总体规划及后续分区规划的编制奠定坚实基础,为北京市建设用地减量等政策的制定、建设用地指标各区分解提供数据保障,也为多项相关规划提供了基础数据平台。


(3)“两规融合、多规合一”分区规划编制


2017年9月,北京市新版城市总体规划获党中央、国务院批准,同期,应国土部要求《北京市土地利用总体规划(2016年-2035年)》(以下简称新版土地利用总体规划)也正式启动编制。为深入落实北京市新版城市总体规划,2018年1月,北京市启动了分区规划的编制,并正式明确了“市级两规衔接、区乡两规一本”的规划编制思路,即在市级层面城市总体规划和土地利用总体规划各自编制报批[4],并通过“两图合一”工作相互衔接;在区、乡两级城市总体规划和土地利用总体规划合并为一本规划,同步编制、同步审批。


在此基础上,为深化落实新版城市总体规划“多规合一”的工作目标,推进规划体制改革,分区规划在“两图合一”的工作基础上,提出了“两规融合,多规合一”的工作目标,即以分区规划为统领,统筹经济发展、林业、环保、农业、水务等各类各类涉及空间安排的规划,实现底图叠合、指标统合、政策整合,确保各项规划在总体要求上方向一致,在空间配置上相互协调,在时序安排上科学有序。


在整体工作组织上,也是以区政府为主体,以区规划国土分局为主要牵头单位,区发改委、农委、住建委、环保局、水务局、园林绿化局、城管委、教委、卫计委、民政局、文化委、体育局、商务委等多个主管部门共同参与,形成1本分区规划+1个数据库+多个专题的规划成果。下一步在分区规划的指导下,还会继续开展乡镇层面“多规合一”的总体规划以及单元层面“多规合一”的控制性详细规划,将各个部门的规划诉求逐步落实到每一个地块上,形成规划审批的依据。


北京市“多规合一”空间规划体系探索


(1)建立“多规合一”的规划编制体系


我国的空间规划体系呈现一种“纵向到底、横向并列”的网状格局,纵向来看,各类规划从国家、省、市、区(县)、乡(镇)层面上下衔接,部门实行自上而下的垂直管理;横向来看,各类规划从广度和深度上不断拓展、相互渗透。在国家、省级层面,由于空间尺度大,各类规划的矛盾尚不明显,到了市县层面,各类规划内容打架、管理空间重叠、审批部门众多的问题就凸显出来(谢英挺,王伟,2015)。面对这样的问题,北京市开展了积极的探索,2016年7月22日,北京市规划和国土资源管理委员会挂牌成立,标志着北京市空间规划改革正式拉开序幕。


北京市委十一届十次全会上通过的《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》明确要“推动总体规划层面和控制性详细规划层面的‘多规合一’”,北京市基于现有的规划编制及管理体系,在总体规划和控制性详细规划两个层次构建了“多规合一”的空间规划体系,并基于北京市规划事权调整的思路,确定了市、区、乡三级空间规划编制及管控的重点。


在总体规划层面,市级以党中央、国务院批复的新版城市总体规划为统领,统筹各类空间性规划。新版城市总体规划构建了“多规合一”的工作格局,确定了全市发展战略和规划目标,形成了整合规划国土、发改、环保、林业、水务等多部门多项指标的指标体系,新版城市总体规划获批后,北京市出台了102项总规实施重点工作任务,新版城市总体规划成为了全市各部门的工作纲领。在国家部委重组之前,为了满足国土部的技术要求与审批需求,在市级层面开展了新版土地利用总体规划的编制[4],并通过“两图合一”工作实现有效衔接。


区乡两级规划实现土地利用总体规划和城市总体规划成果合一和审批事项合一,落实细化新版城市总体规划目标及指标,在“两规合一”的基础上进行“多规统筹”,构建了建设用地以城乡规划为基础、非建设用地以土地利用规划为基础,统筹各项开发类规划、保护类规划的工作格局。建设用地将人口发展规划、经济产业发展规划、住房建设规划、各类公共服务设施专项规划、市政设施专项规划、综合交通规划、地下空间专项规划等各项开发类规划纳入,非建设用地协调了林业规划、绿地系统规划、蓝网规划、环境保护规划等各项保护类规划,构建全域管控的国土开发保护格局。


详细规划层次,包括控制性详细规划和村庄规划,控制性详细规划以总体规划及相关专项规划为上位规划依据,突出实施导向,实现“多规”合一,构建各类主体共同参与规划编制和实施的基础平台。村庄规划重点统筹乡村地区经济发展、耕地保护、村庄建设、环境整治、生态保护、文化传承、基础设施建设与社会事业发展,促进农村土地有序、规范和可持续利用。


(2)构建责权统一的规划实施体系


强化市级对规划的刚性控制和实施监督作用,市政府作为规划管控主体,强化城市发展方向、总量规模、开发强度和空间布局等方面要求。强化规划监督考核,定期开展城市体检评估,将规划实施纳入对区政府的绩效考核和领导干部的责任审计。


合理配置区级规划实施的自主权,由区政府作为规划实施主体,在严格落实控制性详细规划的基础上,负责将街区科学划分为若干实施单元,推行同一主体跨实施单元、跨街区平衡的组织模式,由区级规划部门确定建设项目条件,充分发挥区政府的主动性和积极性。


推进减政放权、放管结合、优化服务改革,在控制性详细规划层面“多规合一”的基础上,逐步合并、下方、取消一批审批事项。推动规划意见书与用地预审意见等合并审批,稳步推进建设项目规划手续办理权限进一步下放。2018年3月,市规划国土委发布了《“多规合一”协同平台工作规则》,作为北京行政审批流程改革的新政之一,通过搭建政府协同服务平台,审核建设项目与总体规划的符合程度,统筹协调建设需求和管理需求,实现向服务型政府的转变,更好的服务于企业办理行政审批事项。


结语


从中央城镇化工作会议提出了建立空间规划体系、推进规划体制改革的任务之后,北京对于空间规划编制改革的探索从未停歇。从最开始的技术探索,到规划和国土部门的合并后的工作推进,北京逐渐探索出一条适合自身实际情况的空间规划改革之路。国家部委重组、自然资源部的成立进一步明确了空间规划改革的方向,北京市将在国家改革的框架下,结合自身规划管理的需求,通过各级总体规划的编制,将“多规合一”进一步落到实处,实现规划编制、管理、审批“一张图”。



注释


[1]以城市总体规划图和土地利用总体规划图为依据,将“两规”共同指导的内容在空间上进行衔接和协调,并落实到同一个空间规划平台上,实现“一套标准”和“一张蓝图”。“两图合一”的工作重点在“两规”的交点及矛盾点上,主要包括规划体系、规划理念、用地规模、用地标准、建设用地边界、控制线体系等内容。

[2]在城市总体规划和土地利用总体规划“两图合一”的基础上,进一步补充完善“两规”各自指导的内容,将城市总体规划和土地利用总体规划合为“一本”规划。“两规合一”的内容是“两规”的并集,实现“两规”同步编制、同步审批。

[3]“两规”的规划范围为北京市行政市辖区,规划期限近期为2020年,远期为2035年。

[4] 《北京市土地利用总体规划(2016年-2035年)》是原国土部确定的新一轮土地利用总体规划编制省级试点之一,自然资源部成立后,该规划的编制内容及报批程序将按照自然资源部相关要求进行调整。


参考文献


1.曹娜.“减量”背景下特大城市“两规合一”空间协调策略探索[C].持续发展 理性规划:2017年中国城市规划年会论文集.

2.谢英挺,王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊,2015(03).

3.北京市城市规划设计研究院.北京市“两图合一”各区细化和管理机制研究[R].2017.

4.北京市城市规划设计研究院.北京市“两规合一”一张图技术规范[R].2016.

5.《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》




    点击查看原文
    本文来自微信公众号:cityif
    发布时间:2018-06-27 16:02:54

    微信公号:cityif

    原文链接:查看微信原文



    本站文章为自动抓取,如有相关转载权限问题
    请邮件:admin@caup.net