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【 【Open Access】“多规合一”导向的空间治理制度演进——理论、观察与展望 】

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【Open Access】“多规合一”导向的空间治理制度演进——理论、观察与展望

【Open Access】“多规合一”导向的空间治理制度演进——理论、观察与展望
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【文章编号】1002-1329 (2018)04-0018-06

【中图分类号】TU984.11

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20180404a

【作者简介】

桑  劲(1977-),男,博士,广州市城市规划勘测设计研究院上海分院副院长、高级工程师。

董金柱(1979-),男,博士,玉溪市规划局高级城市规划师。

【修改日期】2018-03-23

精彩导读

【摘要】“多规合一”是针对我国目前空间治理制度过于“分治”的状况,以“合治”为目标的空间治理制度改革。本文从土地产权的赋予过程入手,指出我国的空间治理制度现阶段具有“分部门”、“分阶段”、“分层次”的特征;运用道格拉斯·C.诺斯的制度变迁理论,建立了一个空间治理制度演进的理论框架,指出“相对价格”变化和“偏好”改变是现有制度往“合治”方向演进的主要动力;借助这一框架,对我国“多规合一”工作的一些现有制度安排进行了观察与分析;最后,对我国近期空间治理制度的演进可能方式进行了展望。

【关键词】多规合一;空间治理制度;制度变迁;空间规划

EVOLUTION OF SPATIAL GOVERNANCE INSTITUTION GUIDED BY “MULTI-PLAN INTEGRATION”: THEORY, OBSERVATION, AND PROSPECT 

ABSTRACT: “Multi-plan integration” aims to improve the situation of “separated governance” in the spatial planning system of China, and realizes “co-governance”. This paper starts with the process of land property ownership endowment, and describes the features of spatial governance institution as “separated departments”, “separated stages”, and “separated levels”. A theoretical framework is developed in this paper based on the Institution Evolution Theory proposed by Douglass C. North, which indicates the change of “Relative Price” and “Preference” are the key motivations of institution evolution. It observes and analyzes the institutional arrangements of “multi-plan integration” at present with the help of the framework. Finally, there is a prospect on the possible ways of spatial governance institution evolution in the near future.

KEYWORDS: multi-plan integration; spatial governance institution; institution evolution; spatial plan

以2014年8月国家四部委(国家发改委、住房城乡建设部、国土资源部、环保部)联合发文《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》为标志,“多规合一”在全国范围内实践已经3年多,据保守估计,到2016年,已经和正在开展“多规合一”的城市超过100个[1],各地也形成了丰富的成果。但到目前为止,“多规合一”的“一”究竟是什么,“一张蓝图”如何干到底,这些问题很少有城市能够给出明确的回答。有的城市仅仅绘制了“一张蓝图”,但对如何“干到底”并无明确方向;有的城市提出了“干到底”的方案,但由于各种原因,“没有干”或者“干不下去”;还有极少数“干下去”了的城市,能不能“干到底”,也是未知数。“多规合一”实践在一番轰轰烈烈之后,却面临难以推进的尴尬境地。出现这一问题的原因,是现有的“多规合一”较多地停留在“空间协调”的层面上,较多地关注协调现有规划的空间矛盾,形成现阶段与各个规划不冲突的“一张蓝图”。然而,在缺乏长效协调机制的情况下,随着各项规划的不断动态更新,这张“蓝图”宛如“刻舟求剑”,各个规划的“舟”已经渐行渐远,协调一致的“剑”焉能仍在原处?这样的 “多规合一”,今后必然处于不了了之和无人问津的状态①。

笔者认为:“多规合一”本质是空间治理制度的演进与改革,是我国深化机制体制改革工作的重要组成部分。中央提出“多规合一”,指明了我国空间治理制度改革的方向和目标,即针对现有空间治理制度过于“分治”的状态,寻求“合治”。在目标明确的情况下,现阶段的“多规合一”工作显然并非改革的最终形式与成果,如何评价现有的“多规合一”工作?以“合治”为目标的空间治理制度改革,将以怎样的路径和方式得以推进?改革最终将走向何方?这些问题还没有被系统地探讨过。本文基于“多规合一”是空间治理制度演进的基本认识,从土地产权的赋予过程分析入手,分析我国空间治理制度的特征,并运用制度演变的理论,试图提出一个空间治理制度演变的理论框架,以推演我国空间治理体制改革的基本特征和发展方向。

在框架的建立过程中,本文采用了诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·C.诺斯的制度变迁理论框架,该框架运用产权和交易成本等概念,较为完整地解释了制度、制度演变的动力与过程以及制度对经济绩效的影响等问题,其理论较为集中地体现在《制度、制度变迁与经济绩效》、《经济史中的结构与变迁》等著作中。

1

 我国空间治理制度的主要特征  

从土地产权的视角看,空间治理是向土地赋予权利的过程。在现代社会,土地资源的价值一方面来源于土地的地理区位与自然属性,更重要的则是来源于土地的空间发展权利。当讨论土地市场的时候,实际上是在讨论土地上所赋予的权利的市场[2];同样,当谈论土地资源的稀缺,一方面是地理意义上的稀缺,另一方面则是土地空间发展权利的稀缺。空间治理制度,是一系列的向土地赋予空间权利——包括土地所有权、使用权、空间发展权(如容积率、使用性质)、排放权等等诸多权利——的方式的集合。

我国的空间治理制度具有强烈的“分治”特征,土地权利的赋予是分部门、分阶段、分层级赋予的(图1)。分部门是指完整的土地空间权利是由各个部门分别赋予的权利所构成的集合,这是我国空间治理制度的突出特征。据不完全统计,我国各种类型规划至少有80多种,其中经法律授权的有20余种[3],这说明土地赋权过程被分割程度很高。分阶段,是指空间权利的赋予分为空间规划和用地审批两个阶段。空间规划阶段对整个城市的土地权利进行一次“总体赋予”,赋予城市“总体空间权利”(如建设用地总规模、耕地总面积等);用地审批阶段则针对具体空间的权利实施赋予。我国空间治理的两大基础性体系“土地管理”体系和“城乡规划管理”体系,都是按照两阶段的方式赋权。分层级是指空间权利的赋予由不同层级的政府主管。再以“土地管理”和“城乡规划管理”为例,“土地管理”在空间规划和用地审批两个阶段中,均具有较强的“中央集权”特征,即地方政府的空间规划总指标和土地开发具体权证审批(如农转用审批、土地征收审批)均需要得到上级政府(权力集中在省级政府)国土部门的许可;在“城乡规划管理”体系中,“总体空间权利”依然由上级政府赋予,但具体用地的权利赋予,则由地方政府实施。

 图1 | 我国空间治理制度示意( 以土地管理和城乡规划管理体系为例 )

Fig.1  Spatial governance institution in China ( with the land use system and urban-rural planning administration system as an example ) 

为了使土地使用主体获得完整合法的土地空间权利,再“分治”的治理体系,也必须完成“合治”过程。这一过程也分为两个阶段,第一阶段是空间规划阶段的“合治”,即空间规划阶段实现各项规划的协同,保障各项土地权利相互一致的合法性。与各个规划体系内部完善的编制审批体系相比,规划之间如何协同,各项法规言之寥寥。《城乡规划法》和《土地管理法》仅对两者规划编制的协同做出了原则性的规定②。空间规划层面上的“合治”制度,由于分离的技术体系(如规划年限不同、技术标准不同),本身就存在较大困难,又缺乏相应的监督机制,所以存在实施机制无法保障的问题,只能依赖规划编制者的专业自觉。所以,“合治”的重任主要落在第二阶段:用地审批阶段。审批阶段的“合治”制度体现为具体土地使用者需要获得分散在各个部门(国土、规划、环保、消防等等)的许可,才能获得完整的合法使用权。这一过程往往耗费大量的交易成本(协商成本、时间成本等等)。由于对具体土地的“合治”过程,地方政府有极高的参与度与积极性,所以我国现有空间治理制度的“合治”成本,主要由具体土地使用者和地方政府共同承担。

在我国“分治”的空间治理体系中,社会普遍认识的“分部门”是具体表现形式。“分阶段”划分了“合治”过程上下级政府的权责,同时也决定了成本的担负主体——地方政府需要协调的事项很多,“合治”任务繁重,很多事项还面临“说了不算”的境况,需要向上级政府申请与协商,这造成地方政府在“合治”过程中,承担着本级协调以及与上级协调的双重职责,造成“合治”成本极为高昂。“分层级”则是“分治”制度的精神内核,体现了在我国具有“中央集权”特征的政治体制下,中央政府通过“土地管理”体系等空间治理制度,保障中央意图的实施执行(如全国耕地总量长期以来维持18亿亩不减少,新一轮全国土地利用规划纲要将其调整为15.5亿亩),并对地方政府的发展实施一定程度的控制,以维持中央政府权威,这一设计是“合治”制度改革中不可动摇的前提。

2

 空间治理制度演进的理论框架

诺斯认为,制度变迁往往是一个连续渐进的过程,通常由对构成制度框架的规则、规范和实施的复杂结构的边际性调整所组成,重大的制度变迁往往是通过无数次具体而且微小的变化累积而成。制度变迁的主要动力是相对价格的变化,组织(包括政府组织和企业组织)是制度变迁的主角,由于“相对价格”的变化,如果制度变迁使得一方或者多方组织的处境变得更好,制度变迁往往会发生。此外,偏好(preference)和口味(taste)的变化也会对制度变迁产生促进作用[4]。诺斯是最早提出制度的“路径依赖”概念的学者,他指出,由于制度建立初期需要投入巨大的成本,以及随后的报酬递增现象,原有的制度依然能够具有产出,制度会存在一个巨大的惯性,即便现有的制度已经十分低效,但并不意味着制度变迁会随即发生,低效的制度会长期存在[5]。

在运用诺斯理论过程中,我国学者一般认为,我国的制度变迁一般采用政府主导型制度变迁方式[6],非政府主体在制度变迁中所起到的作用相对较小。此外,基于我国政治体制的特征,诺斯理论中的“组织”在我国往往演化为中央政府—地方政府两大“组织”,制度变迁主要是由这两大“组织”的互动关系决定的,这与西方制度变迁过程主要表现为政府—企业两大“组织”关系有所不同。由于两级政府“组织”的导向和目标有着显著不同,也有着各自的收益—成本均衡,故在空间治理制度领域,两级政府“组织”推动空间治理制度演变的动力也完全不同。

“相对价格”变化是地方政府推动“合治”制度改革的主要动力。诺斯的“相对价格”变化是一个比较抽象的概念,本文认为可以理解为社会中某项关键要素的价格相对以前发生了变化,故得以推动制度的变迁。在空间治理制度的视角,这个要素便是土地资源的获取成本。在全球化过程中,地方政府存在着激烈的竞争,张五常认为县级政府间的竞争是过去30年中国经济奇迹产生的根本原因[7],地方政府在竞争过程中,提供各种资源以吸引不断流动的全球资本的青睐,优质廉价的土地资源是地方政府参与全球竞争的重要本钱。出让土地资源是地方政府收入的重要来源,包括吸引资本所产生的税收和土地出让金等。根据上文的分析,土地资源成本与获取“空间发展权利”的成本息息相关,而在现有的空间治理制度中,“合治”的交易成本极其高昂,且主要由地方政府支付,使得地方政府的土地资源作为一种竞争资源的成本越来越高,这种状态促使了地方政府推动空间治理制度变迁以降低“合治”成本。越是经济发达地区,土地资源在地理意义上的稀缺和在权利意义上的稀缺相互叠加,越是推高了土地的成本。所以地方政府成为这一轮“多规合一”的推动者,广州、厦门等经济相对发达、土地资源稀缺的地区,成为这一轮“多规合一”的先行者。另一方面值得注意的“相对价格”变化在于空间信息技术的发展。由于空间信息技术应用的日渐普及、政府自动化办公系统的发展、数据库建设以及相关应用的开发愈加成熟,在地方政府的层面上,采用信息化手段对分布在各个部门的空间规划以及用地审批信息进行一定程度的整合,成本已经大大降低。本文认为,信息技术的发展与成熟也是这一轮“多规合一”热潮不可忽视的重要推动力。

在中央政府的层面上,并不承担空间治理中“合治”的成本,对土地资源“相对价格”的变化也不敏感;国家政权的稳定,中央权威的保持,中央意图的准确传达,区域发展的平衡与协调,则是相对于经济问题而言更为重要的问题。除非由于“分治”制度对经济绩效的负面影响大到对上述格局产生了动摇,中央政府并无改变现有空间治理制度的动力。但诺斯注意到,除了“相对价格”以外,“偏好”也是制度变迁的动力之一,所谓“偏好”,是指社会观念或意识发生某种变化会对制度变迁发生影响。我国的空间治理制度经历中华人民共和国成立以后数十年的发展,已经进入了高度“分治”的状态,部门各自“守土有责”,带来的权责倾轧、程序繁杂、效率低下等问题让人深恶痛绝,导致“合治”成为社会治理中的一种普遍诉求,这种诉求推动着中央政府进行制度改革。“偏好”同样也是地方政府推动空间治理制度改革的一种动力。近年来,中央一再就“多规合一”、“一张蓝图干到底”等问题发声。各地地方政府以这一“偏好”为方向,自下而上推动“合治”行动也十分常见,这也导致了本文开头所描述的全国大范围的“多规合一”工作的开展。但这种行动和广州、厦门等地方政府基于“相对价格”变化主动推动的“多规合一”,显然具有动力上的差异,相对而言,经济发达地区具备“相对价格”和“偏好”两种动力,改革的驱动力更为强劲。

由于具备“相对价格”和“偏好”两大动力,以“合治”为导向的空间治理制度演进已经具备启动的初始力量,但制度演进能够进行到怎样的深度,获得怎样的成效并不确定。在地方政府层面,“相对价格”的变化是否大到足以推动制度变迁的程度,在不改变空间规划制度的前提下,地方政府在“合治”过程中依然面临着本级政府协调与对上协调两层任务,仅仅通过新技术的运用对用地审批制度实施改革,能够减少的土地成本有限,地方政府未必有持续的动力推进新的“合治”制度。在中央政府层面,其动力主要来源于“偏好”,这种动力如何推进中央政府的改革行动显得不可捉摸,况且在改革有可能损害中央政府权威的前提下,这一轮空间治理制度改革的力度和时间更显得难以预测③。此外还有诺斯所言的路径依赖问题,原有的制度存在着巨大的惯性,新“合治”制度的建立面临着巨大的初期投入成本,甚至在现阶段高于原有的“分治”治理的成本。另一方面,尽管建立更好的“合治”制度减少了地方政府的整体成本,但对于某些部门而言,制度的改变可能增加了成本,这就使得“合治”改革可能面临巨大的阻力。

3

 空间治理制度演进的现实观察

现阶段“多规合一”工作主要由地方政府进行推动,杨瑞龙1998年即发现在中国渐进式改革的过程中,地方政府主导的“中间扩散型制度变迁”方式是一种典型的方式[8],即制度创新往往既不是自下而上由企业推动的,也不是自上而下开展的,而是由地方政府承担“第一行动集团”的角色,推动制度的改革和创新。根据笔者的观察,目前地方政府推动的“多规合一”主要采用以下方式。

第一种方式是利用“多规合一”的机会,实现对空间规划的暂时性调整,以批量降低地方政府的“合治”成本。具体操作过程中,通过“多规合一”规划形成阶段性“一张图”,力图实现对土地利用总体规划和城乡规划两大法定空间规划的修改,一次性赋予地方政府试图发展的地区的土地空间发展权力,这是一种十分精明的临时性“合治”行动,既与原有的制度不冲突,又能解决政府近期所面临的问题。但由于“多规合一”法律地位不清晰,并不具备调整具有较高法律地位的规划的权限,故这一过程必须获得上级政府的支持。以广州为例,广州开展的“三规合一”重点针对原有土规进行了大量协调工作,调整现行法定土规成为“三规合一”实施的必然路径。但当时(2012年前后)并不具备土规调整的时间窗口和政策条件。为了解决这一问题,2012年8月,国土资源部和广东省政府批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》,在这一方案中,允许广州市编制“广州市功能片区土规”,代替原区(县)、镇级土规,作为土地利用和用地审批的依据。这一政策显然为广州市“三规合一”工作的实施创造了极为有利的条件。与这种方法类似,合肥等城市借助近期我国土地利用规划调整完善的难得的窗口期(2016年前后),利用“多规合一”的成果,为土规修改提供技术支持,以实现阶段性的“合治”。这种方式能够大幅降低现阶段政府“合治”成本,但毕竟具有临时性和特殊性,上位规划调整的时间窗口并非一直存在,上级政府的支持也不在所有地区适用。

另一种方式是以厦门为代表的推进审批流程改革的方式。厦门的“多规合一”推出“项目生成机制”和“审批流程再造”两项具体的“合治”制度,整合分散于各个部门的审批程序,并进行简化和板块化,提高地方政府“合治”效率,减少“合治”成本。这一方式也顺应了我国目前正在开展的提升政府效能的总体方向。其实,在本轮“多规合一”工作开展之前,有地区已经在探讨如何采用某些法定规划载体,实施“多规合一”。如深圳市以“近期建设规划”为载体,实现社会经济发展规划、土地利用规划和城乡规划的统筹,取得了很好的效果[9~10]。

上述两种方式均不涉及对空间规划的制度进行改革,但第一种方式具有临时性,第二种方式则面临路径依赖,同时很难说这样的改革所减少的成本与所增加的收益是何种关系。所以有的城市“多规合一”作出了更为大胆的探索,试图探讨空间规划制度的改革。如广东省云浮市直指政府机构改革,于2010年成立“规编委”这一机构,将市发展和改革局组织制定全市国民经济和社会发展总体规划的职责,市城乡规划局编制城乡总体规划的职责,以及市国土资源局制订土地利用总体规划的职责整合划入云浮市规划编制委员会,由其负责组织编制审查各项规划并监督其实施④。在浙江省开化县“多规合一”试点方案中,提出编制《县域空间发展总体规划》这一新的规划类型的建议[11],将该规划作为“多规合一”工作的统筹规划,由县发改局组织编制,并统筹指导城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划三大空间型规划的编制;为了实现这一统筹关系,建议《县域空间发展总体规划》由上级政府审批,三大空间规划由本级政府审批。这样的改革方式如能推进,显然比仅仅在用地审批制度上进行改革更能节省土地成本。云浮市组织机构改革的尝试与开化县的规划编制改革的设想,是突破现有空间治理制度框架的行动,为更高层面的组织机构改革做出了大胆的探索。

4

 空间治理制度演变的展望

现有的“合治”制度改革主要由地方政府推动,在用地审批的阶段进行“合治”。本文认为这一改革能够节省的交易成本有限,如果仅仅停留在这一步,将无法从本质上解决现有的空间治理“分治”问题。进一步推动改革,必须依赖于中央政府的有效行动,根据笔者的理论框架,可以通过两个路径展开行动。

第一个路径是在各个空间治理体系中实施放权,核心是减少地方政府“向上协调”的成本,使得地方政府的“合治”行动主要在本级政府展开。本文认为,目前“土地管理”体系和“城乡规划管理”体系均存在向地方放权的空间,也具备向地方放权的意愿(如近期“总体规划改革”倡导总体规划“编审分离”行动)。目前两者均为中央政府对地方政府空间治理实施干预的手段,区别在于“土地管理”体系干预的程度更深。放权的过程中亦有两种思路,第一种思路是继续维持“土地管理”体系深度干预的现状,以保障国家耕地保护、土地集约利用等国土发展总体思路得以贯彻。对“城乡规划管理”这一相对而言地方性更强的体系进行放权,不再强调上级政府对地方政府城乡规划的审批监督职能,形成“国土”中央治理、“规划”地方治理的中央—地方治理分权关系(图2),本文认为这一分权关系相比现在的“国土”、“规划”两大体系均进行自上而下的干预,分工更为清晰,能够大幅节省地方的土地交易成本。第二种思路是对两个体系均进行一定程度的放权,下放部分权力到地方政府,以增强地方政府“合治”的话语权。相较而言,第二种思路实施的阻力更小。

 图2 | 我国空间治理制度演进路径一( 以土地管理和城乡规划管理体系为例 )

Fig.2  Spatial governance institution evolution, Model 1 ( with the land use system and urban-rural planning administration system as an example )

第二个路径是在规划编制的层面进行统筹,将地方政府“合治”的成本部分上移(图3)。在“多规合一”大范围试点之后,目前我国比较重视采用“空间规划”这一新的形式进行空间治理的统筹,2017年1月9日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》,云南、安徽、青海、宁夏等地已开始摸索实践省级空间规划工作。值得注意的是,在顶层设计中,“空间规划”在省级政府的层面展开,笔者认为这一设计有其深意,既主动在省级政府层面上进行“合治”,减少地方政府的“合治”成本,也避免一次性给予地方政府太多“合治”权力,避免中央政府的政治意图在实施中变形走样。另一方面,原有的很多中央政府的空间治理职能本来就集中在省级政府,这种制度设计也是成本相对较小的一种设计。本文认为,上述两个路径的行动相互结合,是现阶段可以预计到的空间治理制度演进的方向。

 图3 | 我国空间治理制度演进路径二( 以土地管理和城乡规划管理体系为例 )

Fig.3  Spatial governance institution evolution, Model 2 ( with the land use system and urban-rural planning administration system as an example )


注释

①  根据笔者的经验,“结题难”是很多城市目前开展“多规合一”试点工作遇到的问题,“一张蓝图”绘制完成之后,这张图的法定地位如何、如何实施,无法梳理出清晰的路径,“多规合一”往往面临“虎头蛇尾”的尴尬境地。

②  如《城乡规划法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。《土地管理法》第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接”。

③  2018年3月,国务院开展了大规模的机构改革,成立了自然资源部,这标志着我国空间治理制度的改革进入了实质的行动阶段。

④  云浮市规编委网站:http://www.yfgh.gov.cn/z_ls1.asp。


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    发布时间:2018-07-02 10:00:00

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