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【 【Open Access】我国海洋空间规划的“多规合一”对策 】

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【Open Access】我国海洋空间规划的“多规合一”对策

【Open Access】我国海洋空间规划的“多规合一”对策
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【文章编号】1002-1329 (2018)04-0024-04

【中图分类号】P963

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20180405a

【作者简介】

王江涛(1979-),男,博士,国家海洋信息中心副研究员。

【修改日期】2018-03-29

精彩导读

【摘要】 我国海洋空间规划面临着海洋空间差别化管理和资源供给结构调整的新要求,同时,也面临着海洋环境质量改善的新机遇、海岸线和近岸海域资源供给的新约束。应按照陆海统筹、强化海洋空间规划顶层设计、协调海洋空间管控边界、整合海洋空间管控政策的基本思路,强化海洋空间规划的法律基础,完善基于生态系统的海洋空间规划,实施海水养殖向深远海转移等对策措施,促进我国海洋空间规划“多规合一”顺利开展。

【关键词】“多规合一”;海洋空间规划;改革方向;生产功能;消费功能

MEASURES OF PROMOTING “MULTI-PLAN INTEGRATION” IN CHINA’S MARINE SPATIAL PLANNING

ABSTRACT: China’s marine spatial planning is faced with the new requirements of differentiated management of marine space and structural adjustment of resource supply. At the same time, it is also faced with the new opportunities of improving the marine environment quality as well as the new constraints of coastline and offshore coastal resource supply. In accordance with the basic ideas of carrying out land-sea coordinated development, promoting the top-level design of marine spatial planning, coordinating the management and control boundary of marine space, and integrating the marine space management and control policies, efforts should be made to strengthen the legal basis of marine spatial planning, improve the ecosystem-based marine spatial planning, take such measures as transferring mariculture to the deep sea, so as to promote the “multi-plan integration” in China's marine spatial planning.

KEYWORDS:  “multi-plan integration”; marine spatial planning; reform direction; production function; consumption function

1

 前言  

海洋空间规划凭借其综合性和以海洋生态系统保护为基础的特征,受到世界沿海国家高度关注,在欧美等国家使用程度较高的海域已经建立并实施。我国也与世界同步探索建立了海洋空间规划管理制度,协调用海矛盾,规范海域使用秩序。近年来,“多规合一”成为空间规划改革的热点,国家加快了“多规合一”试点,促进土地利用规划、城市规划、环境保护规划等多规融合。我国海洋领域也存在多个空间类规划,亟需在国家空间规划思路和要求下开展海洋领域的“多规合一”。新时代,我国经济转型升级步伐加快,消费成为了经济发展新动力,海洋综合管理模式和管控政策也加快调整,而海洋空间规划作为海洋发展政策在地理空间的表达[1],是海洋空间管理的基础和先导,必须加快改革以适应新的要求。

2

 我国海洋空间规划演变

我国海洋空间规划不断完善,充分体现了问题导向和需求牵引,逐步形成了由海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线、围填海计划构成的体系,并具有以下特点:海域使用审批许可是海洋空间规划实施的核心,法律授权是空间规划效力的关键,自然属性是空间规划的基础,经济社会发展需求是空间规划的指引,围填海管控是海洋空间规划的重点。

2.1  海洋主体功能区规划

为解决经济社会发展与海洋资源环境承载力间的空间失衡,以及海洋产业结构趋同性严重、海洋生态环境恶化趋势加剧等问题,作为主体功能区规划在海洋的延伸,2006年我国启动了海洋主体功能区规划研究[2],依据海洋资源环境承载力、开发强度和发展潜力,将我国海洋空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域,突出海洋空间保护与利用和海岸带经济布局的统筹谋划,强调海洋生态服务功能和保障海洋水产品供给理念,明确各类型海洋空间的差别化开发方向与管控政策措施。2015年国务院批准实施全国海洋主体功能区规划,省级海洋主体功能区规划也已经全部编制完成,其中7个省已经批准实施,标志着我国主体功能区制度实现了陆海统筹和国土空间的全覆盖。

2.2  海洋功能区划

为加强海洋资源开发利用的宏观调控和综合管理,协调行业用海矛盾,解决我国海洋开发利用的无序问题,1989年海洋功能区划首次被提出,海域使用管理法明确了其法律地位。海洋功能区划是根据海洋资源的地域分异规律以及海洋开发需求特征,将海洋空间划分为交通运输、农渔业、旅游娱乐等类型的海洋功能区,并制定了相应空间功能管制要求。2002年国务院批准实施全国海洋功能区划(2002-2010年),2012年国务院批准实施新一轮全国海洋功能区划(2011-2020年),形成以维护海洋基本功能为核心思想、以海域用途管制为表现形式、以功能区管理要求为执行依据的海洋功能区划体系[3]。

2.3  海洋生态红线

海洋生态系统提供了丰富的物质产品和独特的休闲娱乐功能,并对调节和优化人类生存环境、维持海洋生物多样性具有重要作用,而渤海又是我国海洋资源环境承载力最脆弱的海区[4],2012年国家在渤海率先建立实施海洋生态红线制度,将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域,并实施严格的分类管控,明确了自然岸线保有率、陆源污染物入海削减量、入海直排口污染物排放达标率和海水水质达标率等控制目标[5]。在渤海海洋生态红线实施基础上,我国全面实施海洋生态红线制度,建立海洋生态环境保护管理新模式,明确开发活动的控制边界。

2.4  围填海计划

为遏制填海造地规模迅速增长,2009年开始我国全面实施围填海计划管理,加强对围填海年度总量控制。围填海计划是国民经济社会发展计划体系的重要组成部分,其根据海洋功能区划、海域资源特点、生态环境现状和经济社会发展需求等实际情况,按照适度从紧、集约利用、保护生态和海陆统筹的原则制定的围填海年度总量控制规模不得突破。

3

 海洋空间规划面临的新形势

海洋空间是经济社会发展的载体,我国经济发展离不开资源投入和空间支撑,经济发展转型升级必然需要海洋空间资源供给方向、供给规模的调整。

3.1  经济发展转型提出新要求

新时代,我国经济发展的特征是由高速增长转向高质量发展阶段,社会主要矛盾也发生深刻变化。经济发展需求变化必然引导海洋空间规划的调整,总体来看,我国经济发展向全要素驱动型转变,效率提高和科技创新发挥了更大作用,对海洋空间资源的需求压力有所减缓,但海域资源供需矛盾并没有发生根本改变,转变的是经济社会发展对海域资源需求的结构,需要实行差别化供给策略,调整海域空间资源管理方式和供给结构。具体来看,对海洋生产功能的刚性需求放缓,叠加现有海洋交通运输能力和船舶制造等重化工业产能过剩,对海洋生产空间的需求放缓,而消费性需求大幅增加,滨海旅游、绿色安全的海洋食品供给不足,推动滨海旅游和公共生活休闲空间需求大幅增加。

3.2  生态文明建设明确新重点

海洋环境污染主要来自陆源污染,河流排海污染物总量居高不下,携带入海的主要污染物由2006年的1382万t增加到2014年的1760万t,海洋环境质量恶化趋势仍未有效控制①。“十二五”时期以来,我国高度重视生态文明建设,发布生态文明建设的意见和水污染防治行动计划,从资源利用、环境污染防治和生态修复等方面提出了措施,陆源污染物排放入海对海洋环境污染的压力将有所减轻,而且对海洋环境保护和海洋生态修复的理念统一、所需政策出台和资金支持都带来新机遇。但陆源污染治理取得显著成效需要一定时间,“十三五”期间陆源污染物总量仍在增加,并可能迎来极值[6]。因此,必须加大海洋生态环境整治修复力度,特别是与人民群众生活密切相关的近岸海域,以对冲海洋环境污染加剧的趋势。

3.3  海岸线和近岸海域供给形成新约束

交通运输等传统海洋开发利用活动发展,也促进海上风能、波浪能等新兴海洋产业活动的不断涌现,由于海岸线和近岸海域资源环境具有稀缺性,各种用海活动间的冲突加剧,海域供给和需求间矛盾不断加大,同时,开发活动对海洋生态环境的累积影响也逐步显现,局部区域开发利用强度超过承载力。海岸属性变化显著,人工岸线所占比例由1980年的24.6%上升到2010年的56.0%,海岸开发由围垦养殖向城镇建设和海洋运输开发方式转变[7]。为此,国家制定了海岸线保护与利用管理办法,划定了自然海岸线保有率不得低于35%的红线指标。并且近岸海洋功能环境质量不能有效满足海水养殖、旅游功能要求,可供开发的海岸线和近岸海域资源供给正形成新的约束,倒逼海洋空间资源利用与管理思路转变。

3.4  国外海洋空间规划提供新经验

国外海洋空间规划源于海洋保护区建设,目的是解决用海活动与海洋环境保护间的冲突,如大堡礁海洋保护规划,后来该理念应用于海洋空间多用途管理,重点关注海洋生态系统的空间管理和对海洋生态以及生物敏感区的保护,通过分析用海现状和需求,识别海域使用空间冲突的兼容性,绘制重要生物和生态区分布图、人类活动现状图和未来需求图,同时,依托许可制度设置海域使用的优先级,并确定该优先级的时空涵义,制定详细的投入、产出与时空等配套措施,加强规划监测、评估和适应性管理[8]。国外海洋空间规划对我国有重要的借鉴作用,但要认清中外国情差异和社会经济发展阶段以及主要矛盾变化。

4

 我国海洋空间规划改革方向

“十三五”时期是我国海洋强国建设的关键时期,鉴于海域资源供需矛盾加剧,海域供给利用约束形成,必须加快海洋空间规划的改革,以促进陆海功能衔接、“多规”融合。

4.1  落实陆海统筹,将海洋纳入“多规合一”体系

我国经济社会发展离不开海洋的资源供给、贸易通道和空间资源承载,而海洋产业发展和海洋环境保护更需要实施陆海统筹战略。从海洋环境关联看,海洋环境问题更多是由于陆源污染造成的,海洋环境保护与修复离不开陆海空间统筹。从海洋产业关联看,海洋产业离不开陆地经济社会发展支撑,临港产业发展离不开便利的海洋交通运输和空间支撑。统筹陆海空间资源,有利于陆海经济协调发展。沿海地区应从陆海统筹战略高度出发,把海洋纳入“多规合一”统筹考虑范围,综合考虑陆海两个不同地理单元的资源环境特点,系统评价陆海的经济功能、生态功能和社会功能,在科学评估陆海资源环境生态系统的承载力、社会经济系统的活力和潜力基础上,建立统一、协调的政策规划体系和管理机制,协调海洋空间规划和陆域空间规划功能定位,整体规划和布局海陆发展,把适宜临海发展的产业向沿海布局,把海洋产业链条向内陆腹地延伸[9]。同时,建立陆海环境保护与治理统筹机制,重视海岸带统筹发展,把填海造地纳入土地利用和城市建设范畴。

4.2  协调空间边界,绘制一张海洋空间蓝图

空间规划的改革方向就是要形成“多规合一”[10],以符合“简政”的政府管理发展方向,有利于实现海洋资源开发与保护,提高政府对海洋空间资源的管理效率。因此,应以国家深化改革为契机,加快海洋空间管理制度改革,融合海洋主体功能区规划、海洋功能区划、围填海计划、生态红线制度,以海洋主体功能定位为基础,遵循“先布棋盘再落棋子”的规划技术路径,科学划定海洋生态空间、海洋生物资源利用空间、建设用海空间和海洋生态保护红线、海洋生物资源保护线、围填海控制线,明确海洋空间资源开发“上限”、海洋生态保护“底限”和海洋生物资源利用“基线”,落实好海洋开发强度管控和主要控制线,并按照一定的规则和次序,将各级各类海洋空间性规划有机整合落入“棋盘”,共同绘出海洋空间发展的“一张蓝图”。

4.3  突出生态优先,创新海洋空间规划理念

以满足人的需求为核心配置海域空间资源,把海洋生态红线、低碳绿色发展、以生态系统为基础的海洋综合管理等新理念、新思路、新格局融入海洋空间规划编制中,强调生态优先的规划理念。要更加珍惜有限海岸线和海域资源,实行海洋空间资源供给总量控制、年度计划,促进海域资源集约节约利用,加快制定产业用海标准,确保增量投向国家重要战略方向和海洋依赖性强的用海项目,更加注重通过调整海域资源存量方式,在有限空间资源下,加大公共海岸线、公共休闲设施的建设,提升公共服务功能和人的生活品质,为消费性产业发展奠定基础。要加快形成市场化配置资源体系,主动适应资源市场化配置改革的新趋势,把符合海洋空间规划作为海域资源市场配置的前提,加强规划的全局引导作用,促进海洋开发利用活动由近岸向深远海环境质量优良海域转变。完善公众参与海洋空间规划编制制度,创新规划编制办法,使得海洋空间规划充分体现公众利益。

4.4 强化法律基础,完善海洋空间规划体系

坚持依法治海、依法管海,通过法律体系统筹设计,保障海洋空间规划理念、体系和管控的有效融合。增强海洋空间规划的法律严肃性,形成区划引导需求,而不是区划调整以满足需求的局面,同时,要体现海洋空间功能多宜性。加强规划实施中期评估,通过规划实施评估促进规划理念和约束性指标的落实,发现规划实施中问题,及时对规划进行纠偏。调整海洋空间供给结构,提高生活、生态空间比重,并形成约束性指标。开展海洋资源环境承载能力评价,明确每个功能单元的适宜开发强度,并把海洋开发强度作为空间开发的约束性控制指标。要重视与国家战略对接,把国家发展大战略落实到海洋空间。同时,要对沿海地区资源禀赋和发展基础进行深入研究,依据沿海地区资源环境比较优势,形成沿海地区发展的主导方向,实施错位发展、区域统筹协调发展,避免产业同构。

4.5 向深远海转移,化解海域空间供需矛盾

养殖用海是我国海域使用的主要类型,面积比重超过90%②,但部分近岸功能区质量不能满足绿色安全海水养殖的需求,应基于海洋灾害风险的评估,稳步推进近岸海水养殖向深远海转移,不仅可为生活、生态功能腾出更多空间,而且可缓解海洋生态环境压力,保障绿色安全的海洋食品供给,带动深海装备技术发展。目前深海网箱养殖技术已较成熟[11~12],但由于深海养殖投入大、风险高,我国深海网箱养殖还未形成较大规模,亟需政府资金和政策的扶持。因此,应稳步推进海水养殖由近岸海域向深远海转移,调整海洋空间规划的养殖用海布局,同时,在海洋空间管控政策中建立扶持深海养殖发展的激励机制和政策,诸如推出深海养殖的保险产品,发布海水养殖产品需求,开展深海养殖技术培训,成立深海养殖扶持发展基金,解决阻碍深海养殖产业化发展的关键问题。


注释

①  国家海洋局,2001-2014年海洋环境质量公报,2002-2015年。

②  国家海洋局,2006-2014年海域使用管理公报,2007-2015年。


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    发布时间:2018-07-11 09:48:18

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