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【 【2018.6期】乡村振兴背景下基于市场主导的基层政府职能转变研究——以浙江省为例 】

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【2018.6期】乡村振兴背景下基于市场主导的基层政府职能转变研究——以浙江省为例

【2018.6期】乡村振兴背景下基于市场主导的基层政府职能转变研究——以浙江省为例
张静 沙洋 乡村与城镇建设

------据说搞村镇的都关注了我们------


引 言

2017年1018日,习近平同志在十九大报告中提出实施乡村振兴战略,包括了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五项总要求。乡村振兴,包括了物质环境的保护和提升、产业的提振和转型、文化的传承和发展,以及乡村人际关系的重构等多方面的内容。浙江是乡村振兴的先行区,已取得了显著的成效。政府作为乡村振兴的重要推手,这十几年来做了大量重要的工作,取得了宝贵的经验教训。


基层政府(主要指区县、乡镇两级政府)直接面对群众,与乡村工作关系密切。特别是浙江采取省管县模式,区县一级政府职能全面,大量具体的政策措施往往由县级政府组织实施。与乡村振兴相关的基层政府职能主要包括实施乡村行政管理、提供乡村公共服务和公共产品、发展乡村产业、保护乡村生态环境和乡村文化、维护乡村地区社会稳定、沟通协调城乡关系等。因此本文以县级政府为重点,探讨市场主导下基层政府在乡村振兴工作中的职能转变。


除政府提供的资金外,注入乡村的资本主要包括外来资本和村民自筹资本两大类,主要目的是开展乡村旅游活动并从中获利。数量上多为小规模投资,以点状介入的形式参与乡村建设,少部分财力雄厚的资本采取整村流转的方式,对原有乡村生活的冲击较大。


学术界对于政府职能的探讨已经取得了丰硕的成果,如穆林、黄伟麟提出,从经济的角度讲,政府的重心要转向建立现代经济体系并服务于这一体系;从社会的角度讲,也就是如何更好地向公众提供公共服务和公共产品,这甚至是新常态中政府更为重要的职能[1]。唐亭婷提出建立问责制、管理型、服务型、经济型政府,重新定位政府的行政管理权力和管理方式,使之更加适应市场经济变化的要求[2]。朱光磊提出,发展社会主义市场经济不仅需要有效市场,还需要有为政府,作为社会主义市场经济中有机统一的两只手,政府与市场要优势互补、形成合力[3]。但是,对于市场主导下乡村振兴过程中政府应承担什么样的职能,尚未有较为完整的研究。


基层政府职能转变的可行性和必要性


自2003年浙江省开展实施千村示范万村整治工程以来,各地基层政府通过选取典型、配套资金、督促实施、检查成效、评比宣传等方式,在农村的基础设施建设、人居环境改善及产业扶持等方面已经进行了大量卓有成效的工作,为乡村振兴的全面起步打下了坚实的基础。可以说,浙江的乡村已经基本完成了政府扶上马、推一把的过程。


1
政府职能转变的时机


在大量的前期投入已由政府完成后,投资乡村的门槛大大降低,取得利润的周期缩短、预期增强。经济发达地区和资源丰厚的乡村已获得不少市场资本的青睐。特别是浙北浙东经济发达地区,如杭州所属的余杭、临安,湖州所属的安吉、德清等区县,市场资本对于乡村建设的投入已占到总额的半壁江山。以安吉县为例,在2016年已成功创建的12个美丽乡村精品示范村中,平均每个村由县财政投入550万元,吸引各级公共资金2200万元,吸引市场资本投入2200万元①。


在市场的影响力持续增强的新形势下,政府直接拨款建设并组织实施和管理的职能有所弱化,监管和服务的职能必须加强。浙江的乡村振兴已进入由政府主导向市场主导转型的阶段,人民群众和市场主体都需要基层政府调整工作重心,政府职能转变的时机已经到来。


2
市场主导下乡村振兴工作中政府职能转变的可行性


a.资本下乡为政府职能转变创造了条件


市场资本的注入为乡村带来了更强的发展动力、更好的生活环境和更多的就业机会,进一步提升了乡村的价值。不仅可以缓解政府的资金压力,更重要的是,先进的经验、理念、科技、管理方式及人才将随着资金注入乡村,为乡村带来全新的发展动力。


b.国家服务型政府导向为政府职能转变提供了政策环境


党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从全局出发,把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键。构建服务型政府是当前我国政府职能转变的主要方向,刚刚出台的国务院机构改革方案提出,要加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能。牢牢把握市场决定性作用这一市场经济标准,简政放权、强化监管、优化政府服务与公共服务的视野与领域。


3
市场主导下乡村振兴工作中政府职能转变的必要性


a.抓大放小激发乡村活力


市场主体是社会财富的创造者,要发挥市场配置资源的基础性作用,才能激发市场主体创造活力,增强经济发展内生动力。乡村工作量大面广,基层政府只有放掉该放的,才能抓住该抓的。如乡村度假产业的投资多为小微投资,数量庞大,类型多样,创新能力强。政府可以采取列出负面清单的方式,给予市场主体更多的创新空间,简化审批流程,以适应乡村度假产业的迅速发展。


b.应对资本下乡带来的负面影响


市场对于乡村振兴固然有着非常积极的作用,但资本在逐利性的驱使下,以最大限度地获取利润为目的。它不可避免地从自身短期利益出发,具有一定的局限性,会带来一系列的问题,如过度开发、破坏乡村生态环境、侵占村民权益等。特别是乡村生态系统相对于城市更加敏感脆弱,某些生态环境方面的负面影响在相当长的时期内是不可逆的。因此在重大的社会民生领域,如生态环境、公共安全、社会保障等方面,需要基层政府强化监管。


c.乡村振兴要求进一步提升政府公共服务能力


相对于城市,乡村的生产方式更加分散,单个的投资主体能力有限,市场调节功能也有着先天的局限性,大量的公共服务功能仍需要基层政府完成。特别是市场资本大量进入到乡村之后,乡村的活力增强,各地乡村之间的竞争也更加激烈,需要政府提升服务意识,开拓服务视野,在乡村人才引进、小微金融扶持、宣传营销、保护地方传统文化等方面发挥更大作用。


基层政府职能转变的基本逻辑和具体路径


乡村振兴战略包罗万象,尤其市场主导下,基层政府的职能更加复杂和重要,需要发改、建设(规划)、国土、农业、旅游、市监、人力、环保、文化等多个部门协调发挥作用。


1
加强规划管控和引导


2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。乡村振兴进入市场主导的新阶段后,规划的作用更加重要,土地流转势在必行。在实际操作过程中,还需要基层政府加强建设管控,将中央精神落到实处。


a.提高乡村规划的编制水平


多规合一,强化环境保护规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、综合交通、文化与生态旅游资源等各类规划的衔接。确保多规确定的开发边界、保护性空间边界等控制界限一致,并在统一的地理信息平台上建立统一的控制线体系。


在编制过程中还需着重考虑乡村振兴带来的机遇和挑战。在保护土地资源和乡村风貌的前提下,结合存量空间改造,为村庄预留一定的产业发展空间。坚持规划先行,以刚弹结合的乡村规划引导市场资本对乡村地区的投入,应对资本大潮对乡村地区的冲击,保护历史文化村落和传统村落,避免超出乡村生态承载力的建设行为,实现绿色发展和可持续发展。


b.探索土地资源流转


2018年115日,全国国土资源工作会议宣布政府不再垄断居住用地,将试点宅基地所有权、资格权、使用权三权分置。经过两年多的试点,今年我国将深入推进宅基地制度改革,在宅基地流转方面将有较大的突破。


政府既要积极探索改革措施,改善土地资源配置效率,盘活农村资产,增加农民财产性收入,又要充分保障农户宅基地用益物权,防止市场资本侵占控制。对农田、林地的保护和利用方式也需要适时深化,以适应农业产业化、田园综合体等新兴产业类型发展的需求。


以嘉兴市嘉善县为例,作为全国首个县域科学发展示范点,2013年228日,国家发改委正式批复了《嘉善县域科学发展示范点建设方案》,嘉善县全面实施宅基地确权登记颁证工作。5年来,在探索县域行政区域范围内农村宅基地的置换机制、有偿使用退出机制,开展集体经营性建设用地出让、租赁、入股试点,建立农村产权市场的评估体系等方面,取得了显著的成效。


c.加强建设管控


各地根据自身特点制定和完善当地的建设管理要求。对乡村建设的体量、高度、形式、色彩、风格、材质等分别提出控制性或引导性的要求。对于一些风貌要求较高的村庄来说,可探索建设管控的新形式,如在基层政府的引导下,将一部分村民认可的引导性要求以村规民约的形式确定下来,要求原住民和外部资本共同遵守、长期坚持,对于形成本村特有的风貌特色将会起到重要的作用。


以舟山市嵊泗县为例,为应对乡村旅游业的急速发展,于2013年发布了《嵊泗县泗礁本岛渔家宾馆(民宿)建设管理审批办法》,对从事旅游服务的村民住宅,在用地及建筑规模、建筑高度、阁楼层面积、架空层形式等方面均做出较为详细的规定。县内部分村庄又在此基础上将部分建设要求纳入村规民约,如黄沙村村规民约中规定本村实体围墙高度不得高出院内地坪0.7米,新建及改建建筑应遵守浅色墙面深灰屋顶的总体色彩要求等。


2
服务、规范和引导乡村产业发展


产业发展是乡村振兴的核心内容。特别是进入市场主导阶段后,基层政府应做好服务、规范和引导工作,如提供金融支持、引导产业发展、积极培育宣传、规范市场秩序等,增强乡村造血功能,促使乡村振兴进入良性发展的轨道。


a.采取多种手段提供金融服务


除传统的政策性金融服务以外,基层政府还需鼓励创新农村金融服务产品,如积极扶持涉农小微贷款、规范乡村众筹、以信贷手段培育新型农业经营主体等,积极运用互联网与信息科技纵深推进金融服务。


2008年以来,浙江农信联社选派千余名优秀干部到乡镇担任普惠金融特派员、近百名优秀青年到各市县团委挂职,聘请村两委人员或威望高、情况熟的村民,组建起一支2.8万名的支农联络员队伍。还通过金融夜校”“金融讲堂等形式多样的方式,持续宣传各种金融知识,取得了良好的效果。


b.因地制宜引导乡村产业升级


推行供给侧改革,引导乡村产业升级。依托乡村优美的山水自然资源和深厚的乡土文化资源,支持各类休闲农业、景观农业、都市农业、特色农产品加工业、乡村旅游、大健康、互联网农业及现代农业庄园、家庭农场等新产业、新业态发展,引导传统农林业与旅游、文化、教育、康养等产业深度融合。


如湖州市安吉县鲁家村通过各类项目资金筹备了1700万元进行乡村美化,并引入旅游公司共同投资建设旅游配套基础设施,实行统一规划、统一包装、统一经营。2013年,鲁家村开始推行集体土地流转,因地制宜打造了18个各具特色的家庭农场,鼓励本村现有农户扩大产业,同时引进社会资本,打造花海世界、百亩竹园等景观。农场建成后,鲁家村又引进了专业的旅游公司负责经营,形成公司+村+农场的经营模式,实现三方共同建设和利益共享,成功入围全国首批15个国家田园综合体试点项目。


c.积极进行产业培育和宣传


充分发挥基层政府的组织优势,加强对本地兴农产业的培育和宣传,通过组织培训、开展评比等方式提升产业发展水平;提供政府平台整体宣传,塑造整体品牌扩大知名度。如湖州市德清县出台了《德清县民宿管理办法(试行)》《德清县民宿创办手册》及全国首部县级乡村民宿地方标准规范——《德清县乡村民宿服务质量等级划分与评定》(现已正式列入城乡统筹国家标准制定项目)等一系列地方政策,成立了全国首家民宿学校——莫干山民宿学院。通过规范民宿经营行为,提升管理和服务水平,加上高水平的营销策划,成功塑造了德清洋家乐品牌。截至2017年7月,全县已有外国人士及国内投资者开办的洋家乐150多家,当地村民开办的乡村民宿380多家,上半年实现直接营业收入8.92亿元。


d.建立规范有序的市场环境


市场主导的乡村振兴需要规范有序的市场环境,经营者与消费者之间、外部资本与原住民之间、经营者内部等都需要公平合理的秩序。基层政府应致力于建立规范有序的市场环境,既要保证消费者的权益,也要给予经营者适当的利润空间;既要保护外部资本的积极性,又要给予原住民合理的收入上升渠道;既要维护市场竞争,又要防止恶性竞争等。


3
加强环境保护工作


绿水青山就是金山银山两山理论是我们党关于生态文明建设的根本理念。在乡村振兴过程中,更多的人口和产业进入乡村,必然带来更大的生态环境保护压力。村民、企业、游客和各级政府都应加强环保意识,加大环保投入。作为基层政府,更应加强环保宣传和环境监控,应对生态环境保护压力的升级。


a.加强宣传教育,增强环保意识


目前,浙江乡村的环境卫生水平和村民的卫生意识已经得到了明显的提高,乡村面貌焕然一新。多地农村正在推行垃圾分类,采取了二分法、三分法和四分法等多种分类方式,有些村庄还探索了垃圾定时倾倒、环保积分兑换生活用品等工作方式,强化对村民的宣传和引导,取得了积极的成效。对于一些发展乡村旅游的村庄,游客造成的环保压力大,也应积极地进行宣传教育。


如湖州市安吉县余村,规划推出环保积分奖励APP,对使用绿色交通工具游览、不使用塑料购物袋、不剩饭菜、接受环保宣讲等行为给予环保积分,累计一定的积分可得到相应的物质和精神奖励。


b.推动科技创新,发展生态产业


除传统的化肥农药、塑料农膜、禽畜粪便、秸秆等农业污染控制外,还应发挥政府的组织优势,在乡村产业升级转型过程中,优先发展生态型产业,给予土地、资金、税收等方面的政策倾斜。


如丽水市青田县实施绿色行动计划,大力发展油茶、田鱼、杨梅等三大主导产业,推广先进实用技术,抓好标准化建设和生态品牌建设;将生态环境功能区符合性作为审批基本原则,实行入园企业审批联席会议制度,对污染项目一票否决;大力发展生态第三产业,每年安排2000万的旅游发展专项资金,用于政策性奖励和补助支出,提高了社会资本参与旅游产业发展的积极性。


c.加大资金投入,提升生态设施


浙江乡村的基础设施已基本建设完成,但生态化水平仍有待提高,如生态化污水垃圾处理设施、生态能源利用、河流生态化驳岸改造等,仍需大量资金投入。可积极利用市场资本,鼓励民间投资参与生态设施建设,引导各类投资主体参与农村环保项目建设,可采取BT、BOT等多种形式,形成政府引导、企业主导、社会参与的多元化环保投入机制。


d.加强监管力度,保障生态安全


完善农村环保机构建设,建立城乡一体化环境监管体系,行政和经济手段相结合加强环境执法力度。加强工作考核,将生态保护成效作为领导干部政绩考核的一项重要内容。引导村民建立自我管理的村庄保洁机制,将环境保护内容纳入村规民约,增强村民的自主保护环境意识。


以嘉兴市海盐县为例,县政府与各镇(街道)签订年度生态文明建设目标责任书,将节能减排、环境质量改善、重特大环境污染事故等重要指标纳入一票否决考核内容;加强环保行政执法与公众监督、舆论监督、司法监督相结合的环境监管机制;积极推进省级美丽乡村示范县创建,实现市级生态村全覆盖,各个乡镇建立了美丽乡村长效管理机制。


4
引导乡村文化建设


乡村文化首先是乡村居民的文化,随着乡村产业的振兴,部分原住民生活的重心将重新回归乡村,一部分城市居民也会以各种形式进入乡村,乡村的人口构成将会发生变化。此时,基层政府更应主动引导,在继承和发扬地方传统文化的基础上,融入现代精神,形成新时期更加积极向上的乡村文化。


a.吸引人才返乡下乡


人的聚集和交流是文化形成的基础。随着城乡之间人口流动自由度的提高,乡村居民将由选择乡村生活方式的人群构成,原住民回乡和城市居民下乡的积极性都将显著提高。基层政府可制定优惠政策吸引优秀人才扎根乡村,激发乡村活力。如放宽市场准入、加大财税扶持、降低收费门槛、用地用电支持、改善金融服务等。人口重构后的村民群体将再次趋于稳定,社会关系也逐渐稳定,并为乡村文化带来积极的改变。


如开化县连续三年实施十千万人培训工程,培育根艺师、茶艺师、气糕师、评茶师、清水鱼养殖师乡土八师,制定乡土人才培养地方标准,深化乡土人才专项职业能力考核评价制度,发展壮大乡土人才队伍。


b.弘扬传统文化精髓


我国的乡村文化历史悠久,乡村振兴更是为传承和保护乡村优秀传统文化提供了条件,可以从以下几个方面入手:一是完善传统文化传承体系,面向社会寻找文化传承人,并给予一定的奖励;二是探索新的表现形式,对工艺、曲艺、民俗、村规民约等传统文化进行展示,为乡村形象的塑造提供内在支撑;三是与现代村民的生活和产业相结合,保持文化活性,有条件的可以利用本村的特色文化招商引资、开发旅游;四是完善硬件建设,如浙江省广泛推进的文化礼堂建设等;五是采取鼓励措施,引导地方积极申请非物质文化遗产。


如宁波市象山县创新推行三位一体保护模式,将非遗项目、非遗传承人和保护基地三者进行捆绑保护,解决了三者在实际保护过程中相互脱节的问题;宁海县组织实施非遗+民宿产业非遗+创意产业项目,赋予非遗以新的发展活力;舟山市嵊泗县将渔业文化与渔村、渔民和渔业生产作为一个整体进行保护,留存海岛文化生长的土壤,保持海岛乡村的文化活性。


c.融合现代文明精神


随着城乡文化交流的加深和时代的发展,文化建设也应与时俱进,演化出新的内容。应对传统文化进行新的解读,取其精华,去其糟粕,在继承中创新。特别是将法制精神、契约精神与淳朴乡风相结合,将传统民俗与新的生产生活方式相结合等,融合创新,形成体现社会主义优越性和时代精神的新的乡村文化。


结论与思考


浙江乡村地区的公共服务设施已基本完善,市场资本进入的时机也已逐渐成熟。乡村振兴由政府主导向市场主导转变,基层政府的职能也由配套资金、组织实施向提供服务、制定规则、宣传引导和依法管控转变。


参考欧洲、日本等发达国家乡村振兴的发展历程可以预测,在乡村产业健康发展、乡村环境持续改善、乡村人口再次充实、新型乡村文化逐渐形成后,乡村人际关系将重新趋于稳定,新的乡村秩序随之形成。随着村民素质的提升,对所处乡村的热爱和自主意识的提高将促使乡村振兴由市场主导向村民主导转变,到时基层政府的职能又将如何,留待以后讨论。


①数据来源于新蓝网·浙江网络广播电视台。


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作者简介:

张静,浙江省城乡规划设计研究院高级工程师,注册规划师,一级注册建筑师。

沙洋,浙江省住房和城乡建设厅村镇处副处长,注册规划师。

版权声明:

原文刊登于《小城镇建设》杂志2018年6月刊,版权为小城镇建设杂志社所有,本文在原文的基础上经过删减。


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    发布时间:2018-08-02 21:00:18

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