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【 “多规合一”背景下村庄空间管控的思考 】

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“多规合一”背景下村庄空间管控的思考

“多规合一”背景下村庄空间管控的思考
徐锋,黄京 UPDIS共同城市



引言


目前,县市层面的“多规合一”是当下中国规划领域的一个热点话题,但在村庄层面这一工作并未进行有效推进。在这一大背景下,着眼城乡规划体系的最基层乡村,自下而上去考虑当前“多规合一”对村庄规划编制及实施管控的影响,能更加有效地解决快速城镇化地区长期存在的“两规”不一致问题。


本文以《晋江市石龟村土地利用与建设规划》项目为例,提出四个方面的创新点,包括规划编制内容界定、用地标准衔接、统一空间管控边界及成果表达优化上的思考,以期为未来村庄规划的优化调整提供一些思路与想法。


2017年2月,国土资源部发布《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》,提出扎实有效做好村土地利用规划编制工作、规范村土地利用规划成果等意见。两部委在推动村庄土地利用规划编制时,越来越深刻地认识到需要通过“两规合一”或者“多规合一”的手段与思路进行规划编制。


晋江市作为福建省12个“多规合一”试点城市之一,以及国家新型城镇化综合改革试点区和省级新型城镇化试点地区,正逐步探讨新一轮村庄规划编制的方向与内容,并解决在全市整体建设用地紧缺的前提下对农村建设进行有效的科学管控,提升农村建设用地的利用效益。晋江选取石龟村等16个村庄作为首批试点村庄先行开展村庄土地利用与建设规划编制工作,并选取部分村庄规划成果报请住建部进行试点村庄评审,其中龙湖镇石龟村和东石镇龙下村被确定为2016年全国县(市)域乡村建设规划和村庄规划示范村庄。


一、 目前(上一轮)村庄规划存在的问题


无论是早期开展的社会主义新农村规划还是后续的美丽乡村规划,无外乎存在以下几个方面的问题:


1.1 缺乏部门衔接


石龟村原村庄规划与土地利用规划对比


涉及到村庄规划的主要部门很多,除规划、国土、发改等部门外还有农业、林业等部门,由于各个规划编制主题与技术标准不同,致使其空间布局和建设规模等相互间存在不少矛盾。主要表现在发展资源与空间载体的不匹配、用地需求与用地指标之间的不对等、空间布局与配套政策之间的不衔接等方面。


1.2 规划内容大而全,缺乏针对性


村庄规划一般包括产业、用地、交通、景观等内容,规划内容系统、全面,这就造成了大多数村庄规划在编制过程中只图内容全面丰富而忽视了村庄面临的根本问题。规划成为大而全的规划,缺乏针对性,最终成为“墙上挂挂”的规划图与“桌上摆摆”的成果体系。


1.3 不注重公众参与


以往的村庄规划宣称是“村民的规划”,但与村民沟通少。规划多是自上而下编制的“见物不见人”的物质规划,忽视了居民的主体性。规划编制者多缺乏对农村的了解,规划成果常常不被农民所了解与接受。虽规划方案完成后有征求村委和村民两议会意见,但往往流于形式,村民对规划重要性认识不足,很难提出实质性的意见,导致规划实施时问题百出。


1.4 缺乏实施路径


主要体现在实施主体与实施法律支撑不足。村庄规划的实施主体应是村集体,但由于村民的认识问题,规划涉及的土地权属、流转问题多难以解决,导致农民对村庄规划的实施持怀疑态度,主体地位难以体现。农村村民建房的一般审批程序是村民在申请住宅建设时,只有通过村民会议讨论,经乡镇级人民政府批准,并领取相关证件后才能建设,但是该程序并未将相应村庄规划作为项目审批的依据。


基于对当前村庄规划在编制实施过程中存在问题的认知,新一轮的村庄规划,尤其是在“多规合一”的大背景下,充分考虑与土地利用总体规划以及各部门空间管制范围的村庄规划编制的转型势在必行。笔者在《晋江市石龟村土地利用与建设规划》项目中,对规划编制内容界定、“两规”用地标准衔接、空间管控边界统一、成果表达优化上做出了一定的创新


二、对规划编制内容的界定


本文中涉及的村庄土地利用与建设规划作为一个全新的规划类型,并不属于传统法定规划范畴,规划立足于村庄层次,在村庄布点规划与乡村规划之间起着“承上启下”的作用。


规划区别于早期开展的社会主义新农村和美丽乡村规划,其根本是核心价值取向的转变,规划既要从空间上满足村庄发展的现实诉求,又要杜绝漫无目的扩张。规划提出村庄发展应注重分类引导、底线控制、实施导向三个原则,旨在从村庄的本质出发,在明确村庄发展目标、制定科学空间规划的前提下,探寻一条制度与空间有效结合的路径。


村庄土地利用与建设规划在规划体系中的作用与工作内容


2.1 分类引导明确村庄发展方向


与县(市)“多规合一”一致,首先应当明确村庄的发展目标,即体现分类引导。依据村庄的区位、产业形势确定村庄的发展方向,明确村庄的发展定位,为空间设计提供基础依据。


本文中石龟村在上位各项规划中发展定位相似,基本定义为保留改造型村落,以发展农业观光、改善居住环境、完善配套设施为主。规划落实上位规划提出的各项要求,综合发展条件,提出石龟村“以农业观光体验为主题的城郊生态园,以宗祠文化为主、闽南风情为特色的滨海风情村落”。


基于村庄所处区位与职能的村庄分类引导


2.2 基于村庄发展诉求制定村庄建设用地布局规划


规划首先解决的是空间问题,以解决村庄实际发展诉求为目标,在满足村庄产业发展需求、完善村庄公共服务设施和基础设施前提下,首先应当编制村庄建设用地布局规划。


本文以石龟村为例,考虑到国土部门土地利用总体规划(《土地利用规划(2008-2020)》)以2020年为期限,本次编制规划以近期2020年为基础,以便于与国土部门在指标规模与用地布局上进行统一。


石龟村2020年国土利用规划与村庄土地利用与建设规划对比


2.3 “多规”协调与差异图斑处理


编制村庄建设用地布局规划是基于满足村庄实际发展诉求下进行的,为保障规划的实施,应做到“多规”之间协调,尤其是与土规之间的协调,在既满足村庄发展诉求又能在国土指标上做到切实保障。


石龟村以综合整治为主,规划城乡建设用地77.96公顷,较国土部门提供的现状建设用地仅增加0.70公顷,用地规模基本与国土利用总体规划一致,只是存在于空间布局上的调整。将用地布局规划与现行国土利用总体规划进行差异图斑比对,并综合现状土地利用效益、村庄公共设施供给必要性以及村庄发展对用地的实际诉求等要素,对国土用地的差异图斑进行处理,并反馈国土部门作为国土用地布局与指标调整依据,最终形成规划成果的“一张图”管理。


石龟村2020年土地利用与建设规划涉及差异图斑处理


2.4 村庄设施建设与控制管理


相比较早期蓝图式的描绘,村庄规划首先解决的应当是村庄发展面临的实际问题,而当前大多村庄发展面临的问题都集中在产业如何发展和配套设施如何完善上。石龟村已明确落实北部发展田园生态旅游产业,村庄在产业空间上的重点是如何完善村庄旅游配套,优化利用东溪水库优势资源,加强水库旁旅游配套设施的建设。在基础设施和公共配套设施方面,石龟村主要集中在养老设施的完善,个别交通路网的连接以及空间环境的优化上。


三、实现“两规”用地标准衔接


3.1 “两规”分类标准存在的问题


《村庄规划用地分类指南》(住建部,2014年)缺乏对农用地的细分,无法对接耕地、林地以及基本农田等约束性指标。《乡(镇)土地利用总体规划编制规程(TD/T 1025-2010)》(国土部,2010年)缺乏对村庄建设用地(农村居民点用地)的细化分类,无法对建设用地进行分类管控。因此,两者的分类标准无法对村域用地进行合理有效的布局安排与管控。


3.2 “两规”分类标准的衔接


根据两者的利弊分析,衔接的核心思路为:大类主要对接国土部《土地规划用途分类及含义》标准,小类主要对接住建部《村庄规划用地分类指南》。


(1)建立建设用地二三级分类


根据土地用途分类,分为建设用地、农用地、以及未利用地三类,作为一级分类。


在国土部门土地利用规划中,城乡建设用地规模指标为约束性指标,是进行严格规模管控的用地分类。包括城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地。因此,城乡建设用地作为二级分类必须单列,且衔接过程中需要与这四类用地中较为明确的三级分类与之对应,以实现城规与土规两者规模上的协调。


因此,建设用地的二级分类中必须区分城乡建设用地以及其他不纳入规模管控的建设用地。城乡建设用地下的三级分类按照土地用途分类,包括城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地四类。


(2)厘清产业用地在城镇用地与农村居民点用地中的概念


晋江村镇经济发达,在村域范围内存在较多的工业用地,为民间自行进行交易获得使用权,土地权属上属于集体建设用地。此类用地判断为农村居民点用地(H14)中的村庄产业用地还是城镇用地(H11)中的工业用地存在争议。


城乡规划用地分类标准中,根据用地使用情况宜划定为工业用地,但存在大量零碎工业用地穿插于农村居民点用地的情况。土地利用规划分类标准中,根据是否进行补办手续实现国有用地出让的情况,已办证的纳入了城镇用地统计,未办证的仍属于村庄建设用地。


(3)建立统一的非建设用地的认识


在非建设用地的认定上,两部门的分类也存在差异:


在土地利用规划分类标准中,水库水面划入建设用地,而在城乡用地分类标准中划为非建设用地。考虑与国土部门衔接的同时与统计口径的一致,水库水面作为建设用地中交通水利用地,属于二级分类。


在土地利用规划中将部分断面小于6米的村庄道路划为机耕路,列为非建设用地,而在城乡用地分类中,大多数村庄规划都将范围线内的道路用地列为建设用地。结合建设实际,村庄建设用地范围线内的所有村庄道路划为村庄道路用地,为城乡建设用地。


3.3 “两规”分类标准的统一


在划定石龟村2020年村庄建设用地布局引导前,规划首先解决用地分类标准统一的问题。规划中以《乡(镇)土地利用总体规划编制规程(TD/T 1025-2010)》(国土部,2010年)为基础,结合《村庄规划用地分类指南》(住建部,2014年)对村庄建设用地(农村居民点用地)的细化,综合确定统一的规划用地分类标准。


村庄“两规”用地分类指标统一一览表


四、统一村域空间管控边界


早期的村庄规划在实施上一直备受诟病,主要问题集中于村庄规划与土地指标的脱离。规划以蓝图式描绘为主,实施脱离村庄实际,无指标保障情况下实施基本无可能。


本次村庄规划提出底线控制的原则,除依据村庄发展实际需要,综合土地利用总体规划确定村庄发展实际需求用地规模外,在建设用地外围只划定生态保护红线、永久基本农田范围线等刚性控制线,在建设用地内则重点控制整体开发边界,主要涉及村庄开发边界和城镇开发边界。


规划管控控制性范围解析


4.1 弹性的村庄开发边界划定


村庄是农村经济发展的基本单元,当前我国的村庄普遍面临发展动力缺失、发展方向不确定的问题,这直接造成的是对发展空间需求的不确定。在《晋江市石龟村土地利用与建设规划》项目中考虑到村庄未来发展的不确定性以及为村庄将来发展留有弹性空间,在核算出村庄发展需求规模前提下,除划定村庄建设控制线外,还划定村庄建设边界拓展线,在控制村庄建设用地总量前提下来保障村庄未来发展的弹性需求。


此外,为明确管理需求,依据划定的村庄建设边界拓展线,明确在村庄开发边界以外地区不允许进行除交通水利等项目以外的建设,同时所有建设用地不得占用永久基本农田和公益林用地。


4.2 外围强制性内容底线控制


除核心居民点外围外,在村域范围内有大面积的生态空间需要管控。基于底线控制原则,在保障基本生态要素控制的前提下,尽量采取弹性管控原则。在石龟村村域范围内,除划定的村庄建设拓展线和城镇建设规模控制线外落实永久基本农田保护红线、生态保护红线以及水库等其他应进行生态保护的刚性保护线外,其他一般农用地和其他建设用地不作强制性管控,为村庄未来产业发展留有可调整空间。


石龟村村域范围内基本控制线划定


五、以“一图一表”优化成果体系


区别于以往村庄规划标准的图集、文本、说明书等成果文件,“村庄土地利用与建设规划管控图”更注重规划的使用性与实施性,规划成果针对不同的使用主体分为不同的内容。针对规划编制委托部门与评审部门,规划以标准的成果文件,包括图集、文本、说明书以及管控导则形式组成;针对规划管理实施部门则主要以管控导则与导则说明为主;对于规划实施的直接对象村庄而言,则以更加通俗易懂的图纸和村规民约形式为主。


5.1 “一图一表”的管控导则


 “一图一表”中“图”指“村庄土地利用与建设规划管控图”,该图融合用地分类与管控边界线两个方面内容,既对村庄用地规划进行分类建设指引,又针对用地管理提出具体的边界控制。


除“村庄土地利用与建设规划管控图”外,结合实施过程中主要涉及的设施控制管理内容制定“村庄设施建设引导控制一览表”,制定包括控制线控制指引、道路建设、公共设施建设、公共空间建设、村庄整体更新五大项控制目标,并分解为十四小项提出具体管控细则,以便于管理部门更好地实施细则管理。在具体操作过程中对每一项分别依据管控程度的不同,从刚性与弹性两个方面去进行具体内容的控制引导。


5.2 以村规民约体现规划在地性,确保规划的实施


除在管控成果上采取“一图一表”的创新模式外,在规划编制过程中应注重公众咨询,涉及到村庄规划中的重点环节,如某片区的拆除重建还是综合整治、实施上是整村统筹还是自主更新等方面应当尊重村民代表的意见,需要与村民进行多轮互动,体现规划编制的在地性。


石龟村村规民约一览表


除在规划编制过程中尊重村民意见外,在规划宣传实施上,制定通俗易懂便于村民理解的村规民约,在石龟村针对规划宣传实施形成“四段九句”的村规民约,并结合相应管控图纸进行管理宣传。


结语


区别于以往的村庄规划,多规合一”背景下的村庄规划更多体现规划的综合性和实施性,除融合土地利用规划、城乡规划等多个规划实现“一张图”规划管理,以解决上层次“多规合一”在城、乡之间的传导外,村庄规划更多关注空间的管控与实施引导。


在空间管控上,强调底线管控,体现管理的弹性;在规划具体实施上,简化原村庄规划蓝图式繁琐的成果体系,形成 “一图一表”的管理文件和通俗易懂的村规民约。由此通过“土地利用与建设规划”这一新型规划形式以及简要的成果内容,既解决了各部门之间规划“打架”的问题,也易于规划的管理与实施。


参考文献: 

[1]张永姣,方创琳,空间规划协调与多规合一研究:评述与展望,城市规划学刊,2016,228(2):78-87.

[2]王向东,龚健,“多规合一”视角下的中国规划体系重构,城市规划学刊,2016,228(2):88-95.

[3]谢英挺,王伟,从“多规合一”到空间规划体系重构,城市规划学刊,2015,223(3):15-21.

[4]王向东,刘卫东,中国空间规划体系:现状、问题与重构,经济地理,2012,32(5)7-29.

[5]龙中,城镇一体化的“多规合一”,区域经济,2014,27.

[6]赵建龙,基于“多规合一”的农村建设用地整治潜力研究.

[7]洪明,邵波,浙江县市域“多规合一”探索研究.

[8]柴明,两规协调背景下的城乡用地分类与土地规划分类的对接研究.



作者


徐锋毕业于山东建筑大学城市规划/工程管理专业,现任职于深圳市城市规划设计研究院

黄京,毕业于华东师范大学资源环境与城乡规划管理专业,现任职于深圳市城市规划设计研究院




编辑、排版 / 陈程

插画 / 王彦妍

图片 / 作者提供


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    本文来自微信公众号:UPDIS共同城市
    发布时间:2018-09-21 07:00:00

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