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【 【规划设计】安徽省界首市公共服务综合规划实践探索 】

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【规划设计】安徽省界首市公共服务综合规划实践探索

【规划设计】安徽省界首市公共服务综合规划实践探索
曹靖 黄闯 等 规划师杂志

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导语


作者合肥市规划设计研究院规划二所副所长曹靖,合肥市规划设计研究院党委委员、院副总工程师、规划二所所长黄闯,华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室师资博士后魏宗财,合肥市规划设计研究院王岚在《规划师》2018年第5期撰文,新型城镇化战略对传统公共服务设施的规划、建设与管理提出了空间、功能、结构、层次及运营等一系列新要求。较之东部沿海地区,中部地区不但经济需要优化升级,而且公共服务设施也亟待持续完善。文章以安徽省界首市为例,对安徽省正在推行的公共服务设施综合规划的技术思路与规划要点进行探究,针对总量不足、空间分布失衡、统筹利用水平较低和社会资本参与度不高四个方面问题,认为需妥善处理好城市与乡村、空间与需求、用地与功能、政府与市场四组关系,进而提出梳理结构、分类布置,扩大供给、突出特色,集约资源、加强整合,拓展渠道、提高效能四大对策,自上而下统筹引领六类公共服务设施的空间整合,搭建规划、项目、预算、政策四轮驱动新平台,为中部地区落实国家对公共服务设施的要求及规划策略提供参考。

[关键词]人居环境品质;中部地区;公共服务设施;综合规划

[文章编号]1006-0022(2018)05-0076-07 

[中图分类号]TU984 

[文献标识码]B

[引文格式] 曹靖,黄闯,魏宗财,等.安徽省界首市公共服务综合规划实践探索[J].规划师,2018(5):76-82.

一  

公共服务发展趋势与传统公共服务设施规划的局限

目前我国的公共服务设施规划在规划布局上仍简单、机械地将“千人指标”和“服务半径”作为配置标准,以确定服务设施的选址和规模,但忽略了不同城市空间中居住人群的需求差异,从而影响了公共服务设施的使用效率。在以经济效益为中心转变为以人居环境品质提升为中心的新型城镇化战略的要求下,近年来我国的公共服务发展呈现出五大新趋势。

一是针对“各自为政”问题的空间体系化趋势。目前,城市公共服务的各专项规划由各部门从自身的需求和标准出发,独立组织编制。各类设施的布局从专项规划本身来说似乎没有问题,但从统筹各类设施的布局看,缺乏体系,无法最大程度地发挥公共服务设施的服务功能,也无法做到真正意义上的以人为本。更有甚者,由于彼此之间的不透明,各专项规划在空间上存在“打架”的情况,同一块土地被各类规划赋予了多项具有明显冲突的功能。城市总体规划本应发挥对各类专项规划的统筹引领作用,但往往专项规划的编制滞后于总体规划,而总体规划对各类公共服务设施的配建标准、服务人群和空间布局又缺乏深入、系统的研究,导致其统筹引领的效果明显弱化。未来公共服务设施规划应更加关注布局的合理性,通过统筹考虑各类设施的空间布局,实现空间体系化。

二是针对“功能分离”问题的功能复合化趋势。传统公共服务设施规划往往注重设施本身的单一功能,对不同类型设施之间的复合利用考虑不足,尤其是近年来社区中心、医养结合等新型综合型空间形态的出现,对传统公共服务设施规划提出了严峻挑战。未来公共服务设施规划应更加关注资源共享,挖掘存量资源,整合新增资源,实现全面节约和高效复合利用资源。

三是针对“一刀切”问题的结构分异化趋势。在人口老龄化、“二孩时代”的背景下,我国人口年龄结构正在发生重大变化,按照传统标准测算的千人指标、生均用地指标等不再符合新时代需求。此外,不同城市片区人口年龄结构的差异大,按照“一刀切”的标准配建各类设施,必然存在“门庭若市与门可罗雀并存”的现象。未来公共服务设施规划应更加关注老少需求,针对人口年龄结构的不同,满足不同区域、不同群体居民对公共服务的需求,实现结构分异化。

四是针对“重大型、轻基层”问题的层次多元化趋势。近年来,很多城市公共服务设施结构失衡,相当一部分设施长期被忽视,设施功能不足,无法满足城乡居民日益增长的美好生活需要,社区建设严重滞后,导致基本公共服务体系未能有效建立,制约了城乡居民获取公共服务的公平性和可达性。未来公共服务设施规划应更加关注基层设施,建设高效快捷的生活圈,加强社区文体、养老等基层设施建设,实现层次多元化。

五是针对“政府大包大揽”问题的运营社会化趋势。近年来,城市公共服务设施呈现从单一主体到复合格局的转变,鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身和文化设施建设。党的“十八大”之后,国家基于外部环境压力与挑战,赋予了公共服务事业调结构、建成全面小康社会的要求,重新反思和调整以往的做法,特别是在鼓励社会资本投入方面,出台政策之密集,十分罕见。未来,公共服务设施规划应更加关注市场参与,引入更多的社会资本介入公共服务设施的建设与运营,实现运营社会化。

安徽省推进公共服务综合规划的背景与意义

过去,城市公共服务设施专项规划多以分项编制为主,相互之间存在“多规不协调”“体系不健全”等问题。为此,2016 年初安徽省住房和城乡建设厅结合设市城市、县城的实际情况和普适性要求,经过深入研究、反复讨论和广泛征求相关专家意见,形成了《安徽省城市公共服务设施综合规划编制导则》(以下简称《导则》),以指导规划编制

《导则》对现有专项规划的效力进行了反思,将公共教育、公共文化、公共体育、医疗卫生、社会福利及社区服务六大类公共服务设施统筹安排,避免设施布局矛盾,是全国首部专门指导城市公共服务设施综合规划编制的地方性导则。《导则》适用于城市中心城区、县城城区的公共服务设施综合规划编制工作,是“变分为统”的综合型规划,更加关注多层次需求、资源共享和基础设施。《导则》对需要编制的规划类型、编制内容、编制范围及文本、图纸要求都作了较为详细的规定,完善了安徽省城乡规划编制体系,解决了当前公共服务设施存在的问题,体现、落实了未来一段时期公共服务设施建设要求,将为安徽省实施城镇高标准规划战略再次注入强心剂,有利于进一步增强城镇规划编制的科学性,提升规划管理水平(图1)。

 研究区域概况

界首市位于安徽省西北部,是阜阳市下辖的县级市。近年来在“品质慢城、乐居界首”的目标指引下,界首市的城市规划、建设和管理取得了突出成就,但作为重要民生工程的公共服务设施建设相对来说受到了一定忽视。此次研究针对教育、医疗、民政、文化体育、社区综合服务和菜市场等七项现状公共服务设施,发放300份调查问卷(回收有效问卷300份)。经调研分析发现,公共服务设施建设主要存在以下四方面问题。

(1) 总量不足。现状各类设施距离国家标准要求有较大的差距,人均各类设施用地面积占国家标准下限的 70%左右,而文化与社会福利设施甚至不足30%。在文化设施上,缺乏艺术馆、美术馆等艺术文化类设施以及老年和妇幼活动中心,西城和铁北缺乏片区级文化设施,全市3个街道缺乏片区级文化活动中心,社区级的基层文化设施同样短缺。在社会福利设施上,中心城区现状每千名老人拥有床位数为 22 张,占国家 2015 年平均水平的 73%,在设施配套、功能多样化和服务水平方面都存在着较大的缺陷,入住率较低,建设标准较低。此外,社区养老设施、乡村养老设施等基层设施匮乏。

(2) 空间分布失衡。公共服务设施集中于老城中心区,东部新城、产业片区的设施不足,乡镇地区公共服务设施缺口较大。例如,老城区内教育设施的生均用地面积低于国家标准,用地紧张,存在安全隐患,而新城区、产业园区的教育资源不足,学校服务半径过大,外围乡镇与农村地区的学校数量不足,质量不高,导致乡村学生长距离赶往城区上学的现象较为普遍,在给城区教育设施带来压力的同时,也造成了乡村教育设施的闲置浪费。产城融合、城乡一体的时代背景对传统公共服务设施的不均衡配置提出了严峻挑战。

(3) 设施统筹利用水平亟待提升。特需门诊、精神病专科医院等设施未与使用人群充分结合,中小学体育场地开放率不高,体育健身设施与绿地公园等设施尚未整合利用。此外,由于存在开发商代建居住区公共服务设施的情况,导致对公共服务设施监督监管的乏力,制约了公共服务设施功能的发挥。

(4) 社会资本的参与度不高。单一政府投资的方式为政府财政带来沉重的负担,也是造成众多设施“重建设轻管理”“重建设轻维护”的重要原因。例如,除职教学校外,民办学校数量占学校总数的比例不到 5%,民办学校的就学儿童数量占就学儿童总数的 11%。

人居环境品质导向下界首市公共服务设施综合规划应对策略

界首市公共服务设施建设存在的问题在安徽省具有较强的代表性。针对这四大问题,应顺应人居环境品质导向下公共服务设施发展的五大趋势,妥善处理好城市与乡村、空间与需求、用地与功能、政府与市场这四组关系。为此,本文提出四大应对策略

(一)妥善处理城市与乡村的关系:梳理结构、分类布置

解决公共服务设施总量不足的问题,并不能简单地增加数量,而是要梳理结构,逐步完善由县级、镇 ( 片区 ) 级和社区级组成的三级公共服务设施体系。对于中心城区,需要设置相对完善的、可集中配置的公共服务功能,如高中、大型文化设施等。对于城市社区、镇区及中心村,需要设置有严格服务半径依赖的、需就近设置的基本服务功能,如幼儿园、卫生站等。片区级应配置街道办公设施、大型超市、片区卫生设施、养老设施、文化设施和中学等设施,服务3万~5万人,构建15分钟生活圈。社区级应配置社区办公设施、菜场、幼儿园、小学、社区医疗设施、文化设施、福利设施、室内体育场馆和小型商业设施等设施,服务1万~1.5万人,构建10分钟生活圈。

规划应区分城乡标准,配置不同的功能。规划结合现状已建设施进行统筹布局,特别是针对农村居民迫切关心的公共服务设施配置标准提出建议,以提高设施的使用效率(表1,表2)。

(二)妥善处理空间与需求的关系:扩大供给、突出特色

针对空间分布失衡的问题,应扩大供给,重点向公共服务资源薄弱地区倾斜。老城区的土地资源相对紧张,公共服务设施相对集中,发展方向重在补急补差、存量利用,优化布局调整与存量资源利用,加强社区级公共服务设施建设,逐步提升居家养老、基层文化及教育等社区层面的设施服务能力,通过政策、制度的优化,创新建设模式,加强整合统筹力度,提升服务水平。新城区重在未雨绸缪、集约配置,加快公共服务设施体系建设,实现节约建设和超前建设;加强项目、资金的支持,积极吸引和承接优质服务资源,并坚持错位发展。公共服务设施的规划应基于GIS平台,进行整体规划范围的最优选址分析,除现状设施外,还要充分考虑交通出行及人口分布、用地强度等影响因素,合理校核总体规划的设施布点。

规划应突出特色,根据片区居民的年龄结构,特色化配置设施标准。规划结合总体规划中划定的城市功能片区,根据单元特色、人口结构调整配置标准的浮动值;针对不同地区基本公共服务设施的需求差异,采取不同的规划策略。规划将界首市中心城区划分为青少年型、青壮年型、中老年型和均衡型四个片区,并根据不同片区的属性,对设施配建标准设置一定的浮动值 ( 图 2,表 3)。

(三) 妥善处理用地与功能的关系:集约资源、加强整合

针对设施统筹利用水平不高的问题,应以最小的投入发挥最大的价值,创新促进资源循环利用方式,探索在不同领域、不同层级设施之间开展资源整合的具体措施。

规划加强横向分类整合,促进资源共建共享。资源整合是化解资源短缺与需求增长之间突出矛盾的有效手段。规划应以创新性的方式,探索三种方式的资源整合:一是不同服务功能的整合。例如,文化活动与体育活动、体育健身与绿地公园等公共场所、人防工程与居民纳凉休闲、医院与购物、医院救护通道与人防通道整合等。二是信息资源的整合。城市各个管理部门都有自己掌握的信息资源,应将行政信息进行整合共享,以更好地做好管理和服务工作。三是不同使用者的整合。例如,现在许多学校的体育设施向居民开放,这样的形式也可以延伸到行政单位、企事业单位的文化体育设施,以合理的方式向更多人群开放,从而最大限度地满足广大群众的需求(表4)。

规划加强纵向分级整合,促进土地集约利用。县级设施按照共建共享、功能综合的思路进行规划:加强县级公共文化、公共体育和医疗卫生等公共服务设施的共建共享,节约集约利用土地。在东城新区集约建设界首市博物馆、科技馆;在范岗将殡仪馆与公墓合并建设;在城区西北侧将县敬老院、社会救助站和未成年人救助保护中心合并建设。片区、社区级设施按照因需制宜、以人为本的思路进行规划:采取“服务半径与人口密度双导向”“社区设施与户外场地双载体”的原则,设置“社区中心 + 睦邻中心”的两级中心,完善基层社区服务功能,积极推进两级中心标准化建设,形成社区综合体,打造社区综合服务平台,提高服务效能和质量,满足居民需要。以3万~5万人的适宜规模作为社区中心服务单元,服务半径为 1   500m,涵盖总体规划确定的 2 ~3 个单元,职能以行政管理中心、公共服务中心、社会服务中心、社区共治中心,以及文化、体育、会议活动中心为主;以 1 万~ 1.5 万人的适宜规模作为睦邻中心服务单元,服务半径为500m,涵盖总体规划划定的1个单元,职能以养老、助残和托幼等社会服务站,社区自治、文化体育日常活动场所为主。随着社区改革的深入,城市规划和社区管理终将从“两张皮”向“一条线”转变。两级中心的设置为基层行政机构预留了办公空间,但对于现状有办公场地且满足使用需求的街道办事处和社区居委会,不强行要求进驻两级中心办公(图3)。

(四)妥善处理政府与市场的关系:拓展渠道、提高效能

针对社会资本参与度较低的问题,应逐步放开市场准入条件,增加公共服务设施供给的“源头活水”。十八届三中全会提出,经济体制改革作为全面深化改革的重点,其核心是处理好政府和市场的关系。因此,应研究制定面向市场开放的公共服务设施目录 ( 表 5),引导社会资本,加强公共服务领域建设。对于半市场化物品,政府可将重心聚焦于土地供应上,而投资和后期管理可部分交给市场。市场化的公共产品要注意公益化的方向引导,不能偏离其公益性的初衷。

规划要推动社会组织孵化试点建设,为社会组织参与公共服务提供载体。社区社会组织通过积极参与社区建设,为大量分散的人口、特殊人群提供多元化和灵活性的公共服务,这既在一定程度上弥补了“市场失灵”和“政府缺位”等不足,又在特殊教育、居家养老和老年文化活动等方面发挥了不可或缺的作用。界首市在社区服务设施功能指引中充分预留“社会组织孵化”的场地与设施,为社会组织参与公共服务提供载体。

(五) 空间整合与弹性控制

公共服务设施综合规划的核心在于对各类设施进行空间整合。规划采用“长藤节瓜”的理念,以城市的绿廊、绿轴、绿线、绿心组成的绿地系统网络为底,尽可能地将各类设施串联在网络之上,彼此之间通过绿道相联系,构建“安全友好型”的公共服务设施体系,便捷地为城乡居民提供公共服务。基于该理念,规划合理布局公共教育、公共文化、公共体育、医疗卫生、社会福利及社区服务六大类公共服务设施,实现空间体系化(图4)。

规划编制基本公共服务设施单元控制图则,建立一个与界首市中心城区控制性详细规划编制体系动态衔接的框架。同时,针对不同规划层次、不同控制类型、不同发展地区的要求与特点,采用“实线控制、虚线控制、点位控制、指标控制”四种灵活的控制手段。

(1)实线控制,指对设施布局的地块位置、边界形状、建设规模和控制要求作出强制性规定,原则上不予更改。若特殊情况必须更改的,要经过相应调整、论证及审查程序,报原审批机关审批。

(2) 虚线控制,指对设施布局的地块位置、规模及设施要求不得作出更改,但其边界形状可根据具体修建性详细规划方案略作调整,即在保证相对位置和用地规模的情况下,可结合设计要求作出局部变化,体现用地控制的灵活性,但不会影响建设控制指标的更改。

(3) 点位控制,指在确保设施规模的前提下,明确设施的布局区位,但不明确具体的用地边界,可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设 (不独立占地)。

(4) 指标控制,其建设控制要求以规模指标的形式予以确定,对位置、边界形状未进行空间落地,在进行下位规划编制时必须按照相应指标予以落实。

五   结语

在《导则》的要求下,安徽省开展了公共服务设施综合规划,统筹安排六大类公共服务设施,避免设施布局矛盾,在全国具有一定的创新性。

新型城镇化的国家战略对传统公共服务设施的规划、建设与管理提出了空间体系化、功能复合化、结构分异化、层次多元化与运营社会化等一系列新要求。本文以界首市为例,详细介绍了安徽省正在推广的公共服务设施综合规划的技术思路与规划要点,自上而下统筹引领各类公共服务设施的空间整合,搭建规划、项目、预算、政策四轮驱动新平台。编制基本公共服务设施规划具有很强的公共政策属性,应当充分融入政府运行的职能体系中去,转化为具体的公共政策,这应当是该类规划的终极作用。

最后需要强调的是,公共服务设施综合规划的核心在于空间整合,指导尚未编制的部门专项规划的编制以及已编专项规划未来的调整,但其对于各类公共服务设施专项的发展趋势、政策研究和运营管理等前瞻性问题仅做了初步探讨,因此并不能替代各部门的专项规划。


来源:2018年05期《规划师》杂志

新媒体编辑:肖莉

审读:郭敬锋

文章全文详见《规划师》2018年05期

安徽省界首市公共服务综合规划实践探索

 

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    本文来自微信公众号:规划师杂志
    发布时间:2018-09-21 17:21:21

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