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【 【规划广角】我国 4 种典型城市设计体制比较及优化对策 】

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【规划广角】我国 4 种典型城市设计体制比较及优化对策

【规划广角】我国 4 种典型城市设计体制比较及优化对策
刘海燕 卢道典 规划师杂志

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作者中国城市建设研究院有限公司城市规划设计研究二所所长刘海燕,同济大学建筑与城市规划学院博士后卢道典在《规划师》2018年第5期撰文,梳理我国部分城市的城市设计管理部门设置和具体运作特点可知,现有城市设计管理体制和运行机制既有采取城市设计相对独立的编制、审批,甚至实施的管理模式,根据其独立程度可分为独立型和半独立型;也有将城市设计融于现行控规进行实施,根据其与控规融合程度的高低又可进一步分为融合型和半融合型。文章在对我国4种典型城市设计体制模式的优缺点进行剖析的基础上,从面向实施管理角度出发建议各地通过立法赋予城市设计法定地位,完善城市设计管理法规体系和技术导则,扩大城市设计空间范围,在规划行政主管部门内增强城市设计管理力量,优化内部部门设置和职能权限划分。

[关键词]实施管理;城市设计;体制;模式

[文章编号]1006-0022(2018)05-0102-06 

[中图分类号]TU984 

[文献标识码]B

[引文格式]刘海燕,卢道典.我国4种典型城市设计体制比较及优化对策[J].规划师,2018(5):102-107,127.

我国4种典型城市设计管理体制特征及其比较

城市设计管理体制是一个比较复杂的运行系统,涉及法规制度、技术标准与规范、机构载体和具体运作机制等方面,蕴含于城市设计项目的具体运作之中,属于城市设计从方案编制到成果审批、实施管理的核心环节。目前,我国城市设计管理体制大致可分为独立型、融入型两大类,并可根据城市设计运作的独立性和融入性的程度进一步衍生出半独立型、半融入型两种城市设计管理体制模式。上述4种城市设计管理体制模式的特征不同,既有显著的优点,也客观存在一定不足。本文主要从法规体系建设、管理机构设置、实施运作机制及部分典型案例等方面分析各城市设计管理体制的主要特点,并进行比较和分析。

(一)独立型城市设计管理体制

1.主要特征

独立型城市设计管理体制模式的主要特征是在市级规划行政主管部门的内部设有比较独立、专门的城市设计管理业务部门,或与规划编制、建筑管理等相近职能部门合并设置,从而对城市设计业务实施比较独立、集中的管理,且拥有相对完整的城市设计法规体系和技术标准体系,城市设计成果曾被独立作为城市规划审批管理依据,现依法要求纳入控规后使用。总的来看,这种城市设计管理体制的突出特点是城市设计在组织编制、成果审批和具体实施等方面都具有较强的独立性。

2.典型案例

深圳在城市设计管理方面探索出一套比较先进的做法,成为采取独立型城市设计管理的典型案例。在法规体系建设方面,深圳凭借经济特区所具有的特殊立法权,在 1998 年的《深圳市城市规划条例》明确城市设计的法定地位,规划行政主管部门还借鉴香港经验,先后制定了多版《深圳市城市规划标准与准则》,从技术层面对城市设计的层次体系和控制引导内容进行明确。《深圳城市设计标准与准则》则对城市设计技术进行了详细规范。在管理机构方面,深圳市规划主管部门曾在 1994 年就设置“城市设计处”,是我国大陆城市规划主管部门中首个城市设计业务管理部门,2009 年深圳市规划主管部门机构改革后,城市设计管理机构调整为“城市和建筑设计处”,但其职能仍然是承担拟定城市设计相关法规、政策与技术标准等,并组织编制重点地区城市设计和实施管理。在具体运作方面,深圳在20世纪 90年代曾组织编制大量城市设计成果,并将其转化为实际控制要求,甚至在大梅沙地区开发建设中以城市设计作为规划许可审批的技术依据(图1)。

3.优缺点分析

从实施管理看,深圳城市设计体制具有职能集中、运作高效和整体效果较好等显著优点。同时,深圳城市设计体制也面临一些比较突出的问题,如原依据城市设计审批、指导建设项目的做法已不合法,城市设计管理业务量剧增与有限的管理资源不匹配,也对管理人员技术提出更高要求,并带来行政管理成本的增加。形成此类问题的原因既有上层次法律法规滞后、不健全等客观因素,也有政府职能转变尚不彻底等因素的影响,尤其是政府不同部门间、同业务部门上下级间及政府与社会之间的分权不到位,使城市设计管理的技术审查、行政审批等具体工作边界不清晰等。

(二)半独立型城市设计管理体制

1.主要特征

半独立型城市设计管理体制模式的主要特征是在市级规划行政主管部门中设有相对独立和专门的城市设计管理业务部门,或联合其他相近职能的部门合并设置,对城市设计实施比较集中的管理,但城市设计法规体系和技术标准尚不健全,城市设计理念、方案等技术成果需要与具有法定地位的控规统筹实施管理。这种城市设计管理体制仍具有一定的独立性,但比独立型管理体制的独立性稍弱。

2.典型案例

目前,北京是在城市设计管理体制方面采取半独立型模式的代表性城市。在法规体系建设方面,北京并未形成专门、完善的城市设计法规和技术规范。《北京市城乡规划条例》明确了重点地区城市设计的组织编制部门、编制基本原则,城市设计受控规影响和约束较大。市规划行政主管部门在 2010 年出台了《关于编制北京市城市设计导则的指导意见》,促进城市设计技术和管理更加规范。在机构设置方面,北京市规划和国土资源管理委员会设有专门的城市设计处,负责城市设计组织编制、审查等业务。在具体运作方面,北京将城市设计作为控规的补充和完善,在“一书两证”行政审批中落实城市设计意图,尤其是在地块层面将经过审批的城市设计作为确定规划条件的依据之一(图2)。

3.优缺点分析

从实施管理看,北京城市设计体制整体呈现职能部门明确、管理业务合法性强和局部效果较好等优点。同时,北京城市设计管理也面临政府管理力量有限、城市设计技术成果落实不彻底等问题。导致这些问题的主要原因在于北京城市设计方面的地方法规体系建设尚不健全,缺乏相应的技术标准和规范等配套政策,可投入的政府管理资源有限,使城市设计管理工作多在局部地区、领域推进,整体系统性还不强等。

(三)融合型城市设计管理体制

1.主要特征

融合型城市设计管理体制的主要特点是在市级规划行政主管部门内部未设有比较专门或集中的城市设计业务管理部门,也没有形成比较完整的城市设计法规体系和技术标准体系,而是主要依托控规的编制、实施来落实城市设计意图,并将城市设计理念、方案和控制引导要求转化为控规语言,使其成果完全融合于控规的成果内容之中,故城市设计也没有形成常态化、制度化、规范化的管理。总体而言,这种城市设计管理体制独立性较弱,而融合性较强。

2.典型案例

《城乡规划法》实施后,广州是积极探索将城市设计融于控规实施,采取融合型城市设计管理体制的典型城市。在法规体系建设方面,广州尚未制定城市设计的专门法规、规范性文件或技术标准,相关规定散布在有关文件中,作为地方性法规的《广州市城乡规划条例》(2014 年版 ) 中专门论述城市设计的地位、组织编制与审批等内容,而政府行政规章《广州市城乡规划技术规定》则明确“城市设计贯穿于城乡规划各阶段”。在机构设置方面,原广州市规划行政主管部门设有集中负责城市设计组织编制和实施的独立业务部门,但 2011 年全市规划管理机构改革时进行了调整,且2015年的广州市国土资源和规划委员会也没有设置专门的城市设计部门,其中的“地区规划处”和“景观规划处”都涉及城市设计管理的有关职能。在具体运作方面,广州推行控规编制前组织编制城市设计,作为相关指标和效果的前期研究,或将城市设计与控规作为同一项目同步组织编制,将以塑造三维空间形态和景观特色为主的城市设计意图完全融合于法定控规之中(图3)。

3.优缺点分析

从实施管理看,广州城市设计体制具有管理工作合法性较好、整体运作比较高效与节约管理成本等显著优点,但也面临着具体城市设计业务管理部门分散、缺乏整体性统领机构、城市设计成果多为个案及整体实施效果欠佳等突出问题。形成这些问题的主要原因包括城市设计方面的地方法规滞后,已有法规和规范对城市设计规定、引导过于笼统,尚未形成专门的技术标准和规范,可调动的政府管理资源有限,社会参与程度不高等。

(四)半融合型城市设计管理体制

1.主要特征

半融合型城市设计管理体制的主要特征是在市级规划行政主管部门内未设置专门的城市设计管理机构,而是将城市设计管理职能分散到不同部门予以实施,也没有形成独立、完善的城市设计法规,具体实施中则在控规成果中增加城市设计内容,并将其法定化管理。这种管理体制模式未将城市设计意图完全融合于控规之中,而是将其作为传统控规的附加内容。

2.典型案例

上海是采取这种半融合型城市设计管理体制的代表性城市。在法规体系建设方面,上海尚未形成独立、完善的城市设计法规,相关管理政策和技术规定散布在相关文件之中,包括地方性法规《上海市城乡规划条例》、地方政府规章《上海市控制性详细规划制定办法》、规范性文件《上海市控制性详细规划技术准则 (2016 年修订版 )》等。对城市设计的地位、组织编制、成果报批审批及具体实施等内容进行明确和规范。在机构设置方面,上海市规划和国土资源管理局内部没有设置专门、集中的城市设计管理业务部门,而是详细规划管理处、风貌管理处等部门分散、配合履行城市设计管理的职能和具体业务。2015年上海市规划和国土资源管理局成立城市公共空间设计中心,组织分析、编制城市设计的技术准则与成果规范等技术文件,在一定程度上参与城市设计编制、成果审查和过程管理等环节。在具体运作方面,详细规划管理处组织、审批详细规划,建筑规划管理处提供规划条件、审定建筑设计方案等具体业务中落实城市设计成果要求(图4)。

3.优缺点分析

从实施管理看,上海城市设计体制具有管理工作运作流畅、行政审批与审查的合法性较好、局部实施效果明显等突出优点。同时,上海城市设计管理体制也存在具体管理部门分散,上下级部门间城市设计技术力量不均衡,具体工作开展法规依据不够系统、细化,反映出城市设计管理顶层设计不完善等突出问题,并使城市景观风貌建设引导效果欠佳。形成这类问题的主要原因有上海城市规划管理实行市、区分权、分工的做法,且地方性城市设计法规建设与城市建设需求存在差距,以及管理资源配备不均衡等。

(五)我国4种典型城市设计管理体制模式的优缺点比较

目前,我国城市设计仍属于城市规划的基本范畴,其实施管理与整个城市规划管理体制密切相关,并呈现出不同的体制模式,对具体的城市设计项目实施效果也产生了不同的影响。总的来看,上述4种典型的城市设计体制模式都具有自身的优点,也客观存在一些不足之处(表1)。

二  

我国城市设计管理体制存在的共性问题及原因分析

(一)城市设计法律地位不明确,导致制度体系建设相对滞后

由于 2008 年开始实施的《城乡规划法》未明确城市设计的法律地位,而大大强化了控规的法定地位,国家住建部虽然在 2017 年 3 月公布了《城市设计管理办法》,但是国家宏观层面城市设计法律地位的不明确使城市设计管理的相关制度建设相对滞后,也造成了地方政府层面的城市设计管理立法依据不充分,或已有立法与上位法存在冲突,从而弱化了城市设计在塑造城市空间形态、引领城市项目建设方面的直接作用。

形成这类问题的原因主要有两个方面:①新的《城乡规划法》基本上延续了原来《城市规划法》对城市设计的做法,而未充分吸纳 1991 年版《城市规划编制办法》中对城市设计的要求,也就无法对地方政府城市设计立法进行授权;② 2015 年修订后的《立法法》虽然赋予设区的市具有地方立法权,但仍明确地方性法规不得与宪法、法律、行政法规等抵触,使地方政府在城市设计立法方面的积极性不高,从而造成地方政府的城市设计管理制度建设滞后。

(二)城市设计管理事权不清晰,导致职能划分和职责分工不协调

规划事权是我国各级政府部门在规划管理方面实施的一种行政行为,由规划的主体、对象和手段等核心要素组。目前,我国城市设计管理方面的事权嵌套在规划事权之中,部分市、市辖区政府或规划主管部门都曾组织编制城市设计,使城市设计编制主体呈现多元现象,且城市设计项目成果编制的内容和技术深度不统一,造成有的城市设计成果作为技术内容被控规编制时予以吸纳,有的城市设计成果在实施管理中仅作为技术参考,这既反映了我国规划主管部门在城市设计管理事权上的不统一,也反映了各级规划部门之间在城市设计决策管理和实施管理之间的职责分工不协调。

形成这类问题的原因主要有3个方面:①《城乡规划法》实施后,控规成为规划部门审批项目的法定依据,而城市设计一直作为非法定规划存在,在地方政府及规划部门财力物力有限的情况下,城市设计更多地转变为“宏伟蓝图”而绘制,导致城市设计“编制多,实施少”;②相对控规注重量化指标、刚性实施等特点,城市设计更加注重空间效果和弹性管理,使具体的实施操作难度增大;③相对于国外城市设计的技术和政策而言,国内城市设计仍以工程型为主,政策性和过程性相对较弱,造成城市设计的可实施性不强。

(三)城市设计管理力量不充足,导致服务管理效率有差距

近年来,随着 GIS 平台建设、大数据分析等信息和网络技术的进步,我国城市规划管理手段和方式得到提升,但城市设计管理方面的力量仍显不足,主要表现在两方面:①城市设计管理力量与具体管理工作实际需求存在差距,体现在专业人员数量不足、服务管理效率不高与现代化手段滞后等方面。②部分规划行政主管部门中城市设计职能部门被分解或合并调整,有的将原本集中实施的城市设计管理职能分解到规划编制、控规管理等相关职能部门,取消了专门的城市设计管理部门;有的将城市设计职能部门与建筑管理或规划编制管理等相似职能部门进行合并,这在一定程度上都反映了城市设计管理的弱化和被边缘化。

形成这类问题的主要原因有3个方面:①受国家从整体上控制财政供养人员规模的影响,各地规划行政主管部门的技术和管理人员编制受到较大限制,进而造成规划管理队伍中的城市设计专业技术人员不足;②我国高等院校对城市规划人才培养与规划实施管理需求存在一定差异,且城市设计技术性更强,从而使真正擅长城市设计技术和政策的专门管理人才供不应求,影响了城市设计管理队伍的建设;③国家层面和地方政府部门“大部制”改革带来地方规划管理部门及内部职能部门的重组,也促使部分城市设计职能部门被调整。

(四)城市设计体制机制不顺畅,导致具体实施效果不理想

目前,我国城市设计管理在体制机制方面仍存在部分不顺畅环节,主要体现在3个方面:①城市设计与各层次规划编制的衔接存在缝隙,2005年版《城市规划编制办法》未明确要求各层次规划编制中运用城市设计方法,影响了各地方性规划法规和政策对城市设计方法相关规定的延续性,导致各层次城市设计与规划编制时协同性不强;②城市设计成果向法定规划成果转化的途径不规范,尤其是地段或专项城市设计成果与法定控规之间的转化尚不规范,受规划编制技术人员主观性影响较大,影响了城市设计成果的实施效果;③城市设计效果实施监管和后续评估机制不完善,虽然城市设计部分指标转化为法定规划可予以实施,但其对城市三维空间形态和景观特色引导效果实施欠佳,具体工程项目实施监管、规划验收及规划总体实施评估等行为对城市设计的实施与监管仍相对薄弱。

形成这类问题的原因主要有3个方面:①宏观层面的城市设计技术规范制定相对滞后,已有相关做法多散布于各类规划编制技术规范之中,使城市设计和规划的具体项目编制技术人员难以从主观上进行有效衔接;②市场化改革以后,各类城市设计及规划编制基本由规划设计机构完成,而各规划设计机构之间所掌握的项目信息不对称,且规划技术成果公共平台建设滞后,影响了城市设计技术成果向法定规划成果的有效转化;③我国行政管理中长期存在“重审批、轻监管”的思想,使规划管理部门对城市设计实施效果过程监管或总体评估的力度十分有限或缺失。

(五)城市设计公众参与不充分,导致影响力、科学性受影响

自20世纪60年代后,西方国家城市规划编制和实施管理中就开始重视社会公众参与,我国城市规划行业也在20世纪 80 年代后先后讨论和局部实施社会公众参与。总的来看,我国城市设计方面的公众参与仍不够充分,主要体现在3个方面:①社会公众参与城市设计的“热度”不高,影响了城市设计的社会影响力和关注度;②社会公众参与城市设计的“程度”不深,目前参与形式多为城市设计成果公示、公告,而缺乏深入的讨论和磋商,一定程度上影响了城市设计的科学性和可行性;③社会公众参与城市设计的“广度”过窄,目前城市设计项目“听证会”之类的社会公众参与活动参与的人员多为相关部门或机构组织的有一定基础的专业人员,广大的社会公众所占比例过低,影响了城市设计成果公众属性的可信度。

形成这类问题的原因主要有3个方面:①目前城市设计成果多以专业性、技术性较强的文本、说明书与图纸等方式呈现,对于普通社会公众而言可读性不强,进而导致社会公众参与城市设计存在一定门槛;②我国社会公众参与城市设计及城市规划的制度尚不完善,尤其是对公众参与城市设计的方式、程序、意见采纳结果及争议仲裁等相关规定不够明确,影响社会公众参与城市设计编制和实施管理;③受传统发展观念影响,长期形成了先效率、后公平的原则,甚至认为过于繁琐的社会公众参与影响规划实施和管理效率,进而导致城市设计管理中社会公众参与不健全现象。

三 

我国城市设计管理体制优化的对策建议

经过近半个世纪的探索,发达国家和地区的城市设计管理体制与制度建设已经比较完善,并形成了一系列比较成熟的做法和实践经验。因此,笔者在借鉴美国、新加坡与中国香港城市设计管理先进经验和具体做法的基础上,提出优化我国城市设计管理体制的对策和建议。

(一)完善顶层设计,促进城市设计管理体系制度建设

结合我国城市设计管理的总体制度和地方法规,按照先易后难的原则,主要对策和建议包括:①加快从国家宏观和整体层面制定《城市设计管理办法》的配套政策,尤其是城市设计技术导则、成果审批实施细则与具体控制引导实施细则等,为地方城市设计管理提供宏观性指导意见;②实时推动作为现行国家部委规章的《城市设计管理办法》向中央政府的全局性行政法规转变,可制定和颁布《城市设计管理条例》,进而提高城市设计的法律地位,使城市设计管理从规划建设行业的“一家之事”变为多元主体“共编共管”;③从更加长远和宏观看,建议修改现行《城乡规划法》,将城市设计纳入法定城乡规划体系,并可根据城市规模类型区别提出城市设计实施管理的分类指导意见,着重解决城市设计作为审批或指导建设项目的法定依据问题,使其真正实现引导城市空间品质提升;④为指导地方城市设计管理,建议各地充分利用地方立法权,制定符合地方实情的城市设计管理法规制度和技术规范体系,尤其是北京、广州等城市。

(二)分级划分事权,保障城市设计管理体系有机统一

目前,城市设计是城乡规划的组成部分已经毋庸置疑,我国多数城市设计也都需要依托现行城乡规划管理体系组织实施。从促进权力合理、高效运行角度出发,建议我国城市设计管理体制整体采取垂直型管理模式,即将城市设计管理决策权统一到市级规划行政主管部门,尤其是政策制定和战略研究的职能与权限上收至市级规划主管部门,着重从整体上把握城市设计,尤其是组织重点地区城市设计编制,上报市政府审批,而将城市设计实施下放到区级规划主管部门或垂直分支机构,由其在具体规划管理实施中落实,也调动基层镇街层面管理的积极性。

(三)增强管理力量,促进城市设计管理部门组织建设

在现有城市规划管理组织结构基础上,增强城市设计管理力量,主要对策和建议包括:①在市级规划行政主管部门设置“总设计师”,为协调城市设计工作,近期可由副局级领导兼任,远期可参照“总规划师”做法单独设为技术性领导职位,从整体上统筹城市设计管理;②按照“大部制”基本原则,在市级规划行政主管部门内部独立设置相对专门、集中实施管理的城市设计业务部门;③在规划行政主管部门分支机构和区 ( 县 ) 级规划管理机构中设置专门的城市设计管理部门,各地可根据实际情况形成三级架构,即市级规划主管部门设“城市设计处”,区级规划部门或市级实行垂直管理的规划分支机构设“城市设计科”,镇 ( 街道 ) 结合建设、国土管理部门设“城市设计管理小组”。

(四)优化管理程序,畅通城市设计具体运作机制建设

目前,国家住建部以35号令公布《城市设计管理办法》,从宏观和整体上对重点地区城市设计的编制责任部门、成果审批部门及基本实施管理等进行了总体安排和规定,有的地方政府和规划主管部门也制定相应规定。在此基础上,进一步理顺城市设计管理和实施运作机制,主要对策和建议包括:①明确一般地区城市设计可由市级规划行政主管部门分支 ( 派出 ) 机构或区 ( 县 ) 人民政府组织编制,报市级规划委员会技术审查,再经市级规划部门审批同意后,报市政府备案;②在城市设计实施管理方面,明确规划行政主管部门在提供规划条件和审批建筑设计方案时均应对照城市设计控制和引导要求,做出城市设计技术要求;③在规划验收阶段,应将城市设计实施情况纳入验收内容体系。此外,各地可根据实际情况,进一步明确城市设计实施管理程序和细则。

(五)引导社会参与,构建城市设计多元参与体系

民主决策是国内外公共管理的大势所趋,而社会参与程度和深度则关系到公众对城市设计的理解和支持程度,进而影响城市设计的实施效果。主要对策和建议包括:①转变观念和认识,引导社会公众从被动参与向主动参与转变,从城市设计编制中、后期参与向前端延伸,形成全过程参与;②破除社会公众参与的专业壁垒和障碍,可在城市设计成果征求意见阶段编制通俗易懂的公众参与版本,扩大公众参与的广度和效果;③在已设置的城市规划委员会中增设城市设计专业技术委员会,负责城市设计成果审查及建筑设计方案审批落实等技术工作;④完善城市设计公示信息平台,增加城市设计的宣传途径,扩大城市设计的社会影响力。


来源:2018年05期《规划师》杂志

新媒体编辑:肖莉

审核:刘芳


文章全文详见《规划师》2018年05期

我国 4 种典型城市设计体制比较及优化对策

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    本文来自微信公众号:规划师杂志
    发布时间:2018-09-27 09:42:53

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