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【 优秀文章 | 以“多规合一”构建空间治理体系的厦门实践 】

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优秀文章 | 以“多规合一”构建空间治理体系的厦门实践

优秀文章 | 以“多规合一”构建空间治理体系的厦门实践
XMUP 厦门市城市规划学会


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摘  要:城乡规划的转型发展应置于国家治理现代化的宏大背景,城市规划的本质是空间治理,空间治理体系是国家治理体系的重要组成部分。厦门以“多规合一”为切入点,构建统一的空间规划体系,推动一张蓝图干到底,全面深化改革,推进城市治理能力和治理体系现代化。厦门通过层层落实传导的一张蓝图,构建空间规划体系;通过总体规划-近期建设规划-年度空间实施规划,以及项目生成机制,完善规划实施体系;通过再造审批流程等,创新规划管理体系;通过搭建空间信息平台实现空间信息共享、空间决策共商和空间服务共管;通过深化体制机制改革,保障改革持续。提出在新时期推进空间治理体系改革的四点建议。

关键词:空间治理;多规合一;一张蓝图;厦门


1

引言


“多规合一”是构建统一的空间规划体系,推动一张蓝图干到底,全面深化改革的一项重要任务,是推进城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手(王蒙徽,2015)。城乡规划的转型发展应置于国家治理现代化的宏大环境,城乡规划的本质是空间治理(张京祥,等,2014)。十八大以来,空间规划体系改革上升为国家生态文明体制改革的重要组成部分,全国各第开展了多规合一、空间规划和城市总体规划改革试点等工作。2018年自然资源部的成立,空间规划体系改革开启新的征程。厦门以“多规合一”为工作切入点,把城乡规划工作融入到空间治理体系的构建中,构建了“规划-实施—管理”的体系,搭建了信息平台,深化了体制机制改革。厦门的改革是比较成体系的,需要认真总结。厦门的空间治理体系主要由三大板块构成:首先是“规划-建设-管理”体系,通过空间规划一张蓝图的工作,构建了适宜厦门实际的空间规划编制体系,层层推进蓝图深化和传导;构建空间规划实施体系,推动蓝图实施;创新规划管理体系,推进了审批制度改革。其次是平台支撑板块,通过搭建空间信息平台,推动空间信息共享、空间决策共商和空间服务共管。三是保障板块,从法律法规、组织架构、信用体系等方面保障整个体系运转(图1)。

图1  厦门多规合一体系建构示意图


2

构建空间规划体系,落统筹规划


自2013年起,厦门按照“一张蓝图绘到底”的要求,构建统一的空间规划体系,实现战略引领、底线刚性管控、部门协同管理,落实统筹规划。


2.1制定战略规划一张蓝图,突出战略引领

战略规划是空间规划体系的灵魂,也是蓝图深化的基本遵循。2013年,为落实中央战略部署,结合地方实际,时任厦门市委书记王蒙徽亲自挂帅,由市委市政府组织,通过专家反复论证,广泛征求各部门、社会团体和市民意见,制定了《美丽厦门战略规划》(图2)。规划提出两个百年愿景、五个城市定位、三大发展战略、十大行动计划和共同缔造路径,是凝聚全体市民城市发展的目标愿景、发展战略和行动计划的共同纲领,是城市发展的战略性蓝图(邓伟骥等,2017)。各部门以此为依据制定三年计划和年度计划,并于2016年对实施三年的战略规划进行总结提升,也为新一轮的城市总体规划编制奠定基础。


图2 美丽厦门战略规划主要内容


2.2制定多规合一一张蓝图,强化刚性管控

2014年初,厦门开始编制 “多规合一”一张图规划。在战略规划理想空间格局的指引下,对规划、规划、发改、环保等主要部门空间性规划的统筹协调,优化生态空间格局,落实城市发展重大民生和基础设施项目,在1699平方公里的市域范围内划定生态控制线981平方公里、城市开发边界640平方公里(图3),明晰“三区三线”空间格局,确定了空间容量,细化生态控制线内的基本农田(103平方公里)、生态林地(682平方公里)、水源保护区等控制要素。区分城市开发边界内的生活空间(567平方公里)和生产空间(73平方公里),引导重大基础和公共服务设施布局、提升城市承载力和宜居度(王唯山,等,2015)。“多规合一”一张图规划为后续的蓝图深化和传导明确共同遵循的边界。

图3 厦门市多规合一一张图


2.3制定空间规划一张蓝图,实现协同管理

在“多规合一”一张图基础上,厦门于2015年开展空间规划体系梳理,并于2016年开展为期一年多的“全域空间规划一张蓝图”工作,将控制线传导到专项规划和单元规划,形成直接指导建设的法定规划成果,并通过平台发挥部门空间协同管理的作用,进一步强化了“一张蓝图”的系统性、全域性与开放性,突出事权对应、强调面向实施。

2.3.1构建空间规划体系

厦门借鉴日本、德国等地的经验,提出空间规划体系构建的基本思路(谢英挺,等,2015)。首先,坚持统筹规划,强调以战略规划作为专项规划和单元规划的统筹引领。其次,强调全域覆盖,建设用地和非建设用地并重,并强化底线思维、加强对生态空间格局的管控。再次,重视空间规划与空间治理相结合,在专项规划上注重与各部门空间管辖尺度、事权和管理需求的衔接,在空间规划层次上与区政府、指挥部等管理主体需求衔接。四是,注重全域和全方位的城市承载力提升,特别是市政、交通和安全系统的构建。按照以上思路,厦门形成了以战略规划为引领,融合各部门空间性规划,以生态为本底,以承载力为支撑,以生态、城市、海域三大空间横向覆盖和城市承载力纵向支撑的四大板块的规划体系。各板块又按照管控事权进行要素系统细分,如生态控制线细分为田、林、水等,城市开发边界细分为工业、居住、绿地等(图4)。


图4 厦门空间规划体系示意图


2.3.2空间规划体系梳理

根据空间规划体系,按照战略-总体-分区-详细四个层级,对近十年厦门的规划编制情况进行梳理,形成规划体系梳理报告。一是专项规划和各层级空间规划的收集整理、统计分析,明确责任部门及空间覆盖情况。二是将43类专项规划进行归类梳理,评估规划要素的完整性、部门空间协同管理的适应性,并初步找出规划的时空冲突、标准差异。三是协同多部门共同制定解决矛盾的方案,明确下一步“一张蓝图”需要深化的内容,形成了三年的规划编制计划,对补短板的专项规划优先编制,对建设项目审批量大的空间单元优先安排控规和城市设计,对技术性高的规划、技术标准和政策规范开展专题研究。

2.3.3编制全域空间规划一张蓝图

首先落实战略与控制线管控要求。对战略规划的发展定位指标体系进行具体空间落地,充实并细化控制线体系。例如,战略规划提出国际化战略,就通过专项规划中国际化教育、国际化活动设施进行落实。其次强化部门事权对应支持空间协同管理。形成与部门和不同层级政府事权对应的空间要素边界、指标和管控规则,成为易解读、好监管的“一张蓝图”。例如在教育设施规划中,要求补强职业教育设施和国际化教育设施。三是强化城市空间支撑系统的全域性和层次性。落实宏观的功能区管控,健全中观的空间要素布局,体现微观的用地属性和选址边界,这也和各层级政府事权对应。四是突出规划对全域空间统筹的作用和对空间发展规律把握的能动性。通过梳理比对,提出专项规划编制和政策研究的具体要求,生成市区级建设项目。例如在梳理环卫设施专项规划中,突破了市政部门的管辖权局限,增补海上环卫设施规划。最后,通过市、区两级一张蓝图的编制基本处理好专项规划的矛盾,奠定后续的部门规划协同管理基础。


2.4制定立体空间一张蓝图,提升空间品质

在二维的一张蓝图基础上,2017年下半年开始建构立体空间规划一张蓝图,即将地下空间规划、市政管网和三维城市设计等管控要素纳入一张蓝图。通过编制地下空间专项规划,明确地下空间的总体布局结构、竖向分层、强度分区、开发通则,促进地上地下开发的有机结合。同时,将各类市政设施和管线规划纳入一张蓝图,实现对地上地下各类市政设施的立体管控。构建城市设计要素体系、编制体系和管理体系。其中,总体层面侧重于建立城市与山水自然、人文景观、文化内涵的空间体系,划分城市区域内的重点片区、重要地段、重要节点、重要阶段即重要廊道等承载城市特色的空间范围;中观层面形成基于公共景观利益的共识,制定目标定性、负面清单和标准定量的通则;微观层面将通则纳入管理,强化对公共空间的管控要求。


3

完善规划实施体系,强化规划统筹


厦门建立了以战略规划为引领,以五年规划为近中期抓手、年度规划为年度落实的规划实施体系,强化规划的项目策划和储备。同时,创新项目生成机制,强化项目落地的部门统筹,增强规划对项目落地的决策支持能力。通过完善的规划实施体系,强化了规划引领城市发展的能力,促进城市集聚配套发展,使城市建设从“以项目为中心”转为“以规划为中心”。


3.1构建“总体—五年—年度”的规划实施体系,强化规划的项目策划能力

3.1.1做实五年规划,提升发展规划与近期建设规划的协同性

五年发展规划具有较强的目标性与政策性,但多年来一直存在空间虚化问题。为落实战略规划的部署,厦门创新“十三五”规划的编制方法,强化对规划建设项目的落地安排,加强发展规划的空间属性。同时,做实近期建设规划,强调对于政府可以统筹的空间资源的安排,包括重要的城市片区、重大的交通市政基础设施、重要的民生项目等,解决以往近期建设规划与政府项目调控不相衔接、难以从宏观引导城市建设的难题。通过五年发展规划与近期建设规划的协同编制,在建设项目的安排上做到空间与资金的双统筹,保障五年规划的实施效用(图5)。

图5  十三五规划重点项目分布图与近期建设规划(2016-2020)重点建设区规划图


3.1.2做好年度空间实施规划,强化年度建设项目的谋划与空间落实

在发改部门以年度投资计划统筹建设项目资金的基础上,规划部门发挥统筹作用,依托“一张蓝图”协同各部门策划年度建设项目、落实空间安排与实施时序,形成年度空间实施规划,强化建设项目落地的可操作性,在规划实施体系中起到了承上启下、统筹协调的作用(图6)。年度空间实施规划通过两级规划协同编制完成:一是市级层面年度空间实施规划,明确城市建设的方向,提出规划实施的计划,提出用地储备的指引。二是分区层面的建设项目空间实施规划,根据市级年度规划确定的目标策划具体建设项目,并对用地情况进行落实。

图6 厦门“战略规划-五年规划-年度规划”的规划时序实施体系示意图


3.2创新项目生成机制,增强规划对项目落地的决策支持能力

年度空间实施规划提出的项目纳入储备库,规划实施就进入项目生成环节。过去项目生成工作由发改部门牵头、各部门线下配合,以分批次下达的建设项目工作前期计划为手段完成。这种工作方法难以发挥规划的空间统筹作用、部门协调效率低下。为此,厦门依托信息化平台,建立了划拨用地和出让用地的项目生成流程,形成以发改、规划和国土部门为主,多部门线上线下协同的项目生成机制。生成过程中,各部门依序落实建设项目的资金条件、用地条件、合规与否等,一般在30个工作日内即可完成前期策划,强化了项目落地的可操作性、时效性(图7)。同时,规划部门依托项目承载力分析和地块城市设计,对于策划过程中落地条件较为成熟的项目,从片区发展的整体性、系统性的角度出发,对市政、交通、医疗、卫生等配套设施进行分析,策划提出项目建设短缺又必要的交通市政和公共服务设施项目,最大限度的保障项目建设的配套完整性、片区发展的空间协调性,更好的发挥空间统筹的职能。通过项目生成,有效衔接了规划编制与项目实施,解决了建设项目布局无序、建设不配套的难题。


图7厦门市划拨用地项目生成流程图


4

创新规划管理体系,推进审批改革


基于“多规合一”的规划体系和实施体系,为创新规划管理体系,推进审批改革奠定坚实基础


4.1依托多规合一平台,再造项目审批流程

多规合一业务协同平台和业务协同机制的构建,使得再造审批流程和调整报审模式成为可能。依托信息化平台,打破部门壁垒,解决互为前置、相互制约的问题,实行并联审批,实现各部门互联互通,大幅提高了审批效率。同时,推出“一表式”受理、一个窗口受理模式,减轻了报建单位负担。


4.2强化事中事后监管,创新监管方式

建立与审批制度改革相匹配的事中事后监管机制。首先,推进覆盖审批监管全方位覆盖,横向覆盖市区建设审批服务部门,纵向覆盖项目策划生成到竣工验收全流程。其次,建立以信息公示为基础、信用监管为核心的监管体系,对建设项目参与者实行全方位监管。通过建立“双随机”抽查机制、“零容忍”处罚机制、失信“黑名单”制度,实现从严监管。此外,通过鼓励第三方社会机构参与风险监测和评估工作,引进保险机制对事中事后监管进行补充。


4.3实行清单管理和告知承诺制,改进规划服务

首先,在建设领域推行负面清单制度,公布景观艺术评审、日照分析等五个负面清单,进一步简政放权,提升审批效能;其次,推行试行告知承诺制。对能够通过事中事后监管纠正不符合审批条件的行为,且不会产生严重后果的审批事项实行告知承诺制;最后,通过推行施工图互审机制,推动联合竣工验收,实行重点项目容缺办理等探索提供便利措施,优化服务(何子张,等,2016)。


5

搭建空间信息平台,提升治理能力


基于“多规合一”的规划编制、实施与审批管理体系,需要利用信息化手段,在信息平台上汇集各个部门的空间现状和规划数据,实现信息共享;通过信息平台支持规划实施和监测评估,实现决策共商;通过信息平台,畅通规划招商和公众参与,实现服务共管。


5.1通过搭建空间信息平台,实现空间信息共享

空间信息平台包括现状空间数据、规划空间数据和立体空间数据。现状数据包括土地建筑道路等空间数据、环境资源数据、社会经济人口数据和各类城市运行大数据(图8)。通过建立统一的现状空间信息平台,既摸清了城市建设的“家底”,又支撑了规划编制与规划实施。规划空间数据统一了各部门空间性规划的坐标体系和数据标准,将建设项目、规划、国土资源管理信息,以及环保、海洋、林业、水利等部门规划信息和“一张蓝图”整合成果的信息纳入平台。依托平台实现各部门规划信息的协同管理、动态更新,确保各部门使用同“一张蓝图”。立体空间数据包括城市空间设计、地下空间和市政设施(图8)。

图8 厦门现状空间数据构成


5.2通过业务协同平台,促进空间决策共商

首先,多规合一业务协同平台成为落实规划实施的有力抓手。平台建成后,近期建设规划和年度空间实施规划以及市区责任部门项目需求,双向互动形成近期建设项目储备库和年度实施项目储备库。以一张图为基础,依托多规合一业务协同平台,促进项目落地,形成一套科学协同决策的工作平台和模式。其次,平台为建立监测评估机制、开展一年一体检,五年一评估提供技术支撑。通过平台,可实时掌握城市发展动态,进行底线管控和指标监测,对资源环境承载力进行监测预警,确保空间发展定位、目标、指标的精准落实。同时,为资源确权登记、绩效评价考核和责任追究提供支持。


5.3通过信息平台,畅通规划招商和公众参与,实现空间服务共管

依托招商服务平台,为招商部门、投资主体和社会公众提供招商地块信息。同时,通过数据分析,实现精准招商、智慧招商。通过转变招商服务方式,推动政府服务职能转变。规划公众平台建立政府和公众“双向”沟通的渠道,实现共管共治,推动社会参与建设项目事中事后监管。


6

深化体制机制改革,保障改革持续


“多规合一”是深化改革的重要抓手,涉及到规划编制、实施和管理的全流程和平台上的多部门业务协作,要保障改革的深入和持续,必须配套相应的政策机制。


6.1加强组织领导,强化综合治理能力

在“多规合一”工作过程,厦门建立起纵向由市至区、横向覆盖各部门的协同工作机制,实现各个层面上的资源统筹和组织协调。市级层面,成立了由市委书记任组长的领导小组,负责全市“多规合一”工作组织领导和统筹协调。领导小组下设办公室(挂靠在市规划委),负责“多规合一”工作的部门协调与具体实施。区级成立区多规合一办公室,做好“多规合一”协调配合工作。此外,进行规划部门机构改革,将市规划局调整为市规划委员会,使规划部门从专业管理部门变成综合管理部门,承担起政策制定、统筹协调等新的职能,充分发挥规划统筹的作用,逐步形成政府主导、部门协作的治理结构。


6.2加强组织领导,强化综合治理能力

一是开展特区立法,2016年出台了《厦门经济特区多规合一管理若干规定》,为“多规合一”管理提供了法规保障;出台《厦门经济特区生态文明建设条例》,将一张蓝图中的生态控制线管控纳入立法,推进生态文明落地。二是建章立制,出台多规合一空间规划管理办法、一张蓝图信息管理技术标准与信息入库实施办法、城乡规划实施规定等,推动规划编制统筹协调,规划设计与管理的规范化、标准化。三是出台政策,在项目生成与审批方面,出台了项目生成管理办法、业务协同平台运行规则、可研联评联审暂行办法、建设项目审批流程改革实施意见、联合竣工验收工作方案等以及部门配套制度,保障“多规合一”改革后的流程有章可循。


6.3建立信用系统,提升监管能力

出台了城乡规划信用信息管理办法,对规划实施过程中的建设、设计、测绘等建设项目参与者的信息进行采集、认定、录入、公布与监管,形成共享共用的信用信息体系。根据信用信息采用守信激励和失信惩戒的管理方式,对信用信息良好的建设项目参与者提供容缺办理、减少抽查频次等便利化服务,对失信者则实施加大监督检查力度、提高监督检查频次等严格化监察措施,严重失信的列入“黑名单”。


7

进一步推进空间治理体系改革的建议


当前国家也在规划体制和规划体系方面不断深化改革,尤其是今年的国务院机构改革,力度空间。建议国家在总结厦门等地多规合一和空间规划试点的基础上,加大以下方面的改革力度,保障改革继续深入。


7.1统一技术标准,修订完善法律法规

为破除现行技术标准部门化的问题,在机构改革的基础上,需要在国家层面制定统一的用地分类标准、空间数据统计规范、统一坐标系,建立统一的空间信息平台技术规范。此外,结合国土资源普查和不动产确权登记,明确各级政府和部门的空间管控边界和管控规则,制定可操作的“三区三线”划定和管控规则的具体办法。

通过规划立法,建立统一的空间规划体系。在空间规划体系构建中要把握好各级政府的权责,在市县一张蓝图体系中,首先要确保战略层次规划一张蓝图的唯一性和权威性,突出战略引领;要统一规范空间管制规则,强化多规合一一张蓝图的刚性管控作用;更重要的是要通过立法确定实施性规划的一张蓝图的法律定位,保障“一张蓝图”统筹空间管理和实施的法律效力。


7.2明确各部门在“多规合一”工作中的职能和权力边界

目前厦门的“多规合一”领导小组办公室属于临时机构,“多规合一”工作主要是通过行政命令,或以市政府发布“多规合一”年度工作计划的方式进行任务分解。建议在多年试点运行的基础上,在“三定”方案中明确相应政府机构在“多规合一”工作中的职能,明确权力边界,规范“多规合一”的运行。 


7.3建立全国统一的监管处罚标准和规划信用信息平台

目前全国各地的监查标准、处罚标准并不统一。厦门市的监管只对本地的建设项目参与者起作用,难以对区域项目、外地单位联动监管。建议建立起全国统一规划信用信息平台,使违法单位“一处违法、处处受限”,提高监管能力。


7.4建立服务“多规合一”体系运营的综合性新型智库

空间治理体系的构建和维护,涉及到规划编制、实施、管理,涉及到信息平台和制度建设,需要稳定的地方技术机构的长期跟踪服务。这就需要建立综合性的新型智库,多学科的专业技术队伍,长期收集更新城市空间数据,实时监测评估城市运行状态,为规划实施和规划决策提供数据支撑和规划分析。因此各地应加大新型智库建设的财力和人力投入,在保障智库公益性的同时,激活机制提升智库支持政府管理决策的能力。


【参考文献】

[1] 王蒙徽. 推动政府职能转变,实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J]. 城市规划,2015(6)

[2]邓伟骥,何子张,旺姆. 面向城市治理的美丽厦门战略规划实践与思考[J]. 城市规划学刊,2017(5)

[3]王唯山,魏立军. 厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J]. 规划师,2015(2)

[4]谢英挺,王伟. 从“多规合一”到空间规划体系重构[J]. 城市规划学刊,2015(3)

[5]何子张,蔡莉丽,王秋颖. 基于“降成本”的厦门规划供给体系改革策略[J]. 规划师,2016(6)

[6] 张京祥,陈浩. 空间治理:中国城乡规划转型的政治经济学[J]. 城市规划,2014(11)


作者简介

何子张  厦门市城市规划设计研究院副总规划师、博士

郑雅彬  厦门市城市规划设计研究院编研中心研究部规划师

蔡莉丽  厦门市城市规划设计研究院编研中心研究部规划师


【资料来源:作者供稿】


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    本文来自微信公众号:厦门市城市规划学会
    发布时间:2018-10-26 09:52:02

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