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【 【规划师论坛4】英国城市设计程序管控及其启示 】

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【规划师论坛4】英国城市设计程序管控及其启示

【规划师论坛4】英国城市设计程序管控及其启示
唐燕 祝贺 规划师杂志

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本期主题:空间规划与城市设计立法

【编者按】

过去40年,我国经济快速增长,完成了从计划经济向社会主义市场经济的转型,而城市发展则从增量扩张阶段转入存量提升阶段,在这一过程中,城市规划体系不完善的问题逐渐暴露出来。一方面,现行空间规划体系在行政体制“条条分割”与“条块分离”的状态下运行,导致“多规”冲突,给地方发展造成诸多困境;另一方面,存量提升阶段城市设计有效控制城市公共空间的作用进一步凸显,但其法律地位却一直没有明确,制约了其管控效力。在此背景下,国家开始从顶层设计层面解决城市规划体系不完善问题,2017年3月住房和城乡建设部发布了《城市设计管理办法》,以部门规章的形式确立了城市设计的重要性和法律地位;2018年3月成立了自然资源部,将原来分散的空间规划职能整合到自然资源部,从根本上破解了“多规”冲突的局面。在新的行政和法律环境下,城市空间规划体系如何重构,城市设计如何提升法律效力,成为现实工作的当务之急。基于此,本期“规划师论坛”栏目以“空间规划与城市设计立法”为主题,一方面在梳理我国空间规划发展背景和国家空间治理过程的基础上,探讨空间规划体系重构的基本原则和思路,另一方面通过解读英、法城市设计法定管控内容和经验,探讨提升我国城市设计法律效力的方法,以飨读者。

【规划师论坛4】

英国城市设计程序管控及其启示

作者清华大学建筑学院副教授、博士生导师唐燕,清华大学建筑学院博士研究生祝贺在《规划师》2018年第7期撰文,城市设计作为提升城市空间品质及促进社会经济发展的重要工具,是现代国家治理不可或缺的组成部分,需要系统化的制度建设保障其良好运行。文章分析了城市设计立法的实体与程序取向,从程序管控视角梳理英国城市设计运作的法律规定与制度保障,以及社会经济、政治环境、多元参与等外部因素对城市设计法制化运作的影响,从而为我国城市设计的法制化建设提供经验借鉴。

[关键词] 城市设计;设计控制;立法;实体;程序;英国

[文章编号]1006-0022(2018)07-0026-07 

[中图分类号]TU981 

[文献标识码]A

[引文格式]唐燕,祝贺.论英国城市设计程序管控及其启示[J].规划师,2018(7):26-32.

实体与程序:城市设计立法的两种取向

在全球范围内,城市设计的法制化建设主要可分为强调实体和强调程序两种不同取向,分别对应着“结果控制“和“过程控制”两种不同方式

(一)实体立法

所谓强调实体,是将城市设计内容本身法制化,明确法律保障的具体城市设计要求,以界定城市设计运作各个环节中不同主体的具体权利与义务。在美国,许多城市依托区划法开展的城市设计内容管控立法便是这种实体取向的制度建设代表。区划法在美国不同地域的全称有“Zoning Code”“Zoning Regulation”“Zoning Resolution”等,从其措辞即可看出与我国法定规划的区别 — 区划法并非是通过城乡规划核心法赋予法律效力的规划文件,而是在《州区划授权法案标准》(Standard State Zoning Enabling Act)和《城市规划授权法案标准》(Standard City Planning Enabling Act)等上位法的赋权与约束下独立而成的法,具有更高的地位和法律权威性。这种立法方式在保证法律效力和因地制宜地适应地方法制建设需要等方面具有优越性。20 世纪末以来,美国各地的区划法向“形态设计准则”(Form-based Code)转型,并取得了较大成功。形态设计准则不像传统区划那样单纯制定具体的土地利用指标,而是利用更加具体的、直观的形态标准表现城市设计多样的控制要求。在很多情况下,它是严格的规定性文件而非可有可无的指引性文件,对象涵盖城市、乡镇和县域等不同尺度,其提出的具体设计规定清晰明确,行之有效且作用广泛。然而,尽管对城市设计的实体内容进行立法具有如上优势,但是这种具体、频繁的立法过程需要较高水平的法制建设能力,需具备地方化且常态化的立法机构;需要形成相对完善的制度环境体系,以及能对城市设计立法的具体权责范围进行有效约束的上位法律法规;需要高素质建设管理人才的保障,拥有大量同时精通法律与城市设计的技术力量及行政力量等。而我国现阶段,尚难以达到城市设计实体立法的这些条件要求,若通过立法将诸多不确定的城市设计内容转变成硬性控制要求,会因面临各种实施困境而难以推行。

(二)程序立法

与实体相对的程序取向强调对城市设计运作的关键环节 (而非具体设计内容 ) 进行立法保障,结合现有法律法规体系与行政程序,发挥城市设计作为开发控制依据并指引城市空间发展的实践作用。英国的城市设计制度安排突出程序管控,依托现行的《城镇与乡村规划法案》(Town and Country Planning Act 1990) 和《规划与强制收购法案》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004) 等核心法在开发控制中施行设计审查(Design Review)程序,该程序的权威性与必需性由此通过国家层面的立法得以保证。在地方层面,政府规划部门的立法内容主要表现在法定规划的制订上,这一点与我国较为相像;地方规划当局如何开展审查安排(Review Arrangement),其具体流程由当地依据相关行政法自行制定。英国对开发申请的设计质量是否达到要求的裁决,规划当局具有较大的自主裁量权。被驳回的开发申请可以通过国家司法程序上诉副首相办公室,由副首相指定的规划巡查专员对地方决策进行核查,但这种核查的对象也仅限于其程序的合理。由此可见,英国城市设计的立法核心是构建起城市设计运作环节与过程的制度规定,表现出自上而下、层层递进的“程序”治理逻辑和底线思维,管治简单有效、便于地方操作。英国通过程序立法授权地方政府结合本地实际情况进行灵活决策,在一定程度上避免了实体立法过程中对于日常行政管理的滞后性。但是,程序立法同样具有一定弊端,其在明确制度框架的同时,并未对框架内的内容进行规范,这使得开发申请的许可条件、设计审查的依据来源和设计管控的成果方向等都具有较大的不确定性。当社会经济条件变化、政府施政重心转移时,可能造成城市设计运作不连贯甚至是徒留形式,无法发挥实质作用的被动局面。为应对这种不足,英国的城市设计制度发展在法律框架外逐渐演生出许多其他正式与非正式制度以对冲影响。

综上可以看出,在城市设计的法制建设过程中,无论是指向结果管控的实体立法还是指向过程管控的程序立法,均具有其优势与不足,需基于不同国家与社会的制度环境和管理实情加以合理选择,采用独立或兼而有之的立法方式。针对当前我国法律法规体系尚不健全,城市设计编制内容、方法与基本认识尚不统一等基本国情,英国通过法制建设建立起的强调设计审查、多元参与的程序性规定,对于推进我国的城市设计发展具有重要的借鉴意义和实施价值。因此,下文结合英国城市设计的法律运行环境,具体剖析英国城市设计运作的各项制度工具,以揭示城市设计程序管理的相关经验。

二 

英国城市设计运作的法律规定及程序管控

英国城市设计的程序管控是法律法规、国家政策导引、地方政府依法行政共同作用的结果(图1)。对于城市设计运作而言,法律法规构筑了行政的基本空间和行为规范,国家政策在法制空间中审时度势地指引方向,地方政府依据前两者在实践中不断深化并调整程序管控的具体流程,三者层层递进,缺一不可。

(一)法律法规体系

英国城市设计的法律法规体系构成主要包括城乡规划核心法、从属法、专项法和技术条例四个部分,城乡规划核心法与从属法是基础,这与我国其他规划法律法规依托《中华人民共和国城乡规划法》及其下位法的情况类似。不同的是,英国在这两类法律中都对城市设计作出了直接的条文规定,而我国于 2008 年 1 月施行的《中华人民共和国城乡规划法》对作为非法定规划的城市设计并未提及。英国的《规划与强制性收购法案》第四十二条规定:“任何申请获得规划许可的开发指令必须附带对设计原则和设计概念如何适应发展需要的说明”“地方政府在受理建筑许可的规定中需包含对设计原则和设计概念如何满足执行要求的声明”。以上法律条文明确了设计控制通过规划许可(Planning Permission)和建筑许可(Building Consent)发挥作用的实施途径。其他诸如《城乡规划 ( 地方发展 )条例》《城乡规划 ( 一般开发程序 ) 条例》《城乡规划 ( 广告控制 ) 条例》等从核心法演生出的从属法,则递进式地在城乡规划的关键领域继续强化设计控制的效力和管理要求,如《城乡规划(地方发展 ) 条例》第六条规定:“地方发展框架(LDD)中,地方规划当局在特定阶段所鼓励的相关设计目标应作为地方发展文件的组成部分”。这实际上使得城市设计成为法定规划的必要组成部分,界定了地方规划当局在制定城市设计内容方面的义务。专项法对城市设计的要求进一步集中于某些特定细分领域,如《社区设计 ( 修正 ) 条例》中包含了社区城市设计的基本原则和责权划,同时技术条例关注的是城市设计中建筑间距、日照通风和停车要求等规范性内容。此外,由于城乡建设活动的普遍关联性,城市设计相关法规还要与财产法、环境法、诉讼法,以及英格兰地区外威尔士、北爱尔兰、苏格兰地区的特别法等对接和结合。

英国国家整体法制建设十分成熟,即使当前社会经济制度建设已进入相对稳定时期,立法活动依旧相当频繁,城乡规划领域中的新法颁布和旧法修编从未中断。如图2所示,英国的法律法规在开发控制体系中,首先确立了规划编制环节中城市设计内容的必要性,其次在规划申请环节提出政府明确设计要求的义务,最后在规划审批环节确定了规划当局以法定规划及国家政策导引为依据,通过规划许可和建筑许可进行设计管控的权利。在英国不同的城市设计相关法律法规中,经常出现相似、重叠甚至重复之处,但这些条文总体上协调一致,为设计控制提供了坚实的法制基础。

(二)国家政策导引

国家层面的住房、社区和地方政府部(Ministry of Housing, Communities and Local Government) 不定期更新《国家规划政策框架》(National Planning Policy Framework, 简 称“NPPF”),对全国范围内的城乡规划和城市设计活动作出指导,在英国的城乡规划体系中具有重要地位《国家规划政策框架》和国务大臣发布的各类指引,可以看作是对相关法律在当前社会经济背景下的再解释,帮助地方政府明确如何在法律框架下开展城市设计的相关行政工作。如果将法律法规作为开发控制程序的基本支撑,那么国家层面的政策框架和各种指引则提供的是程序执行的依据。相较于法律法规,政策及导引具有更强的灵活性和及时。从效用上看,国家政策导引发挥了解释法律和延伸法律的作用,补充深化了管控程序建议并可适时调整程序决策依据。在管控程序上,《国家规划政策框架》和各类导引会建议地方政府在现有程序中引入更多的管理环节作为对法定程序的补充,如设计导引(Design Guide)、设计准则(Sesign Code)、评估体系(Assessment Framework)和预申请(Pre-application)等程序。《设计导引2014》中强调了预申请的讨论程序,要求地方规划当局在项目设计过程的早期与开发单位进行充分沟通,向设计者说明该项目所涉及的规划和设计政策,使设计目标达成共识,同时也帮助开发者更顺利地通过之后的规划申请在决策依据上,地方可根据国家宏观政策导向,对设计质量的判断标准、设计应达成的社会经济目标等作出决定。例如,2018年的《国家规划政策框架草案》指出:“如果规划申请的设计质量较差,无法提升区域品质、个性和功能,并且不符合地方设计标准或补充规划文件,其许可申请应当被驳回。但是如果规划申请符合本地政策期望,设计质量不应作为决策者反对发展的理由,决策者应基于对发展的综合权衡做出裁量”,这样的政策明确了设计质量实质上并非规划决策的必要条件。《国家规划政策框架草案》还规定,在“对规划申请进行决策时,如果项目设计与周边环境的形式和布局不同,但是却具有出众的、创新的设计,且有助于提升区域内的发展可持续性或区域设计水平,那么这些申请应得到慎重考虑”,该条款为历史性建成区的设计创新提供了保障

(三)国家与地方行政

在英国的城市设计运作中,立法与行政相辅相成,法律法规通过议会立法后,借助国家与地方行政得以落实。因此,城市设计立法活动与国家、地方两个层级的行政活动共同构建起城市设计运作的正式制度体系,并在程序上保证了国家级非正式机构等的常态化参与(图3),如建筑与建成环境委员会(Commission for Architecture and Built Environment)的参与。

在国家层面,英国的行政部门调整较为频繁,对城市设计相关管理工作造成了一定影响,副首相办公室 (Office of Deputy Prime Minister)以及住房、社区和地方政府部是城乡规划与城市设计的主管部门。副首相 ( 特蕾莎·梅政府该职位暂时空缺 ) 办公室兼具立法、司法与行政三种职能,可制定法律地位次后的条例(Regulation)与指引(Guidance),对地方行政进行仲裁、派遣规划巡查专员监督规划制定和实施。

地方政府在法律法规的规范与政策的导引下开展设计控制工作。英国的地方城乡规划管理机构分为郡和区两级,在发展水平较高的大都市区城市设计控制的程序通常较为复杂,而在一些偏远的郡和区则相对简单。例如,伦敦的设计控制程序十分完善并涉及多个部门间的交叉行政,无论是公共领域的投资建设还是私人开发都要通过地方政府的设计审查或在设计建议下进行有条件开,一些规模庞大或十分重要的开发项目,还需上呈大伦敦区域当局和国务大臣处作进一步审查或给予指导。在地方,与设计控制相关的具体行政程序可根据本地实际情况自行制定,但仍需遵循如最长规划许可申请受理时限等法律规定。对于期望通过城市设计达成空间塑造及空间治理目标的地方政府来说,这种制度安排给予了它们极大的施展空间。地方发展框架(LDD)作为英国上一轮规划改革的产物,为城市设计提供了可依托的法定规划载体,框架内除了法律规定的必备文件,地方政府可以将各类城市设计内容作为选择性补充文件纳入其。同时,随着英国政府对社区复兴的重视,城市设计也成为法定社区规划的组成部分,是社区发展的重要辅助工具。

外部因素对城市设计法制化运作的影响

尽管英国的相关法律法规对设计控制的关键程序进行了有力保障,但城市设计活动的长时间实践成效仍屡有波动。究其原因,经济与社会发展情况、政治环境、非政府组织与公众的参与等是影响英国城市设计正式制度运行成效的主要外部因素(图4)。

(1)社会经济。20世纪90年代前,英国城乡规划领域在很长一段时间内存在重规划、轻设计的情绪,物质空间设计对于社会经济等领域的附加作用并未达成共识。城乡规划忽视对场所的营造导致建成环境质量低下,诱致的负面影响难以估量。自 20 世纪 90 年代到 21世纪初的 10 年间,英国城市设计逐步走出这一误区,其正式运作和非正式活动逐渐升温,对空间质量的追求甚至一度成为国家文化认同的重要组成部。然而 2008 年的金融危机后,英国经济陷入长期衰退,这一经济与社会变化使英国的城市设计运作经历了“过山车”式的变化,国家与地方政府的工作重心转向刺激经济,发展规模远优先于环境质量。由此可见,设计质量在经济繁荣时期是规模预期达成后的更高追求,而在经济紧缩时期则很容易成为换取规模的“代价”,而这种“交换”也容易在当时得到社会多数群体的认可,造成群体性的决策不理性。

(2) 政治环境。英国和多数西方国家一样,资本主义的经济周期性决定了其政治周期性。不同政党执政理念的不同塑造出迥异的政治环境,对城市设计运作影响巨大。英国建成环境质量发展的黄金期也正对应英国“新工党”的执政期(1997~2010年),期间政府高度重视居住环境,强调城市空间质量对经济发展的促进作用。2010 年英国保守党与自民党组成联合政府上台,主张减少规划和管理干预,其在城乡发展领域的理念偏向保护开发商和建筑师的设计自由,认为过多的设计控制可能造成建设与发展成本的上升,为此保守党上台后持续推动英国城乡规划体系改革因此,2012年的《国家规划政策框架》中几乎难以见到对设计控制的硬性要求,取而代之的是大量建议性条文,这些条文具有很大的自由解释空间

(3) 非政府组织。非政府组织参与国家范围内设计控制活动的历史在英国由来已久,是城市设计运作中占有重要地位的参与主体。政府对于各类专业性组织参与城乡规划领域的共同治理持接纳甚至鼓励的态度,因此部分非政府组织逐渐发展为由国家认可的非政府公共组织(Non-departmental Public Body,简称“NDPB”),受国家财政拨款,独立于政府部门行使特定的职能。早在20世纪初,皇家艺术委员会(Royal Fine Art Commission,简称“RFAC”)就作为建成环境领域国家级的参与主体,为政府提供咨询与设计评价服务,同时为公众和开发者编制设计导引。20世纪末,建筑与建成环境委员会(CABE)成为政府指定的继任者,承接RFAC在国家设计治理领域的职能,并在实践中进一步发展出了一整套作用于城市设计运作全过程的非政府治理工具,有效填补了政府的职能缺位

(4) 公众参与。公众参与在英国城市设计运作中具有影响广、渠道多和全过程的特点,公众作为政府行政的监督者与设计共治的参与者发挥着调节器的作用。英国公众参与城市设计运作过程主要通过三条途径。第一是城乡规划核心法律体系所保证的正式渠道,其明确了规划编制前、编制过程中和规划审批前的公众咨询,以及规划实施中的公众调查等环节。第二是城乡规划相关法所保证的参与途径,《质询程序条例》等行政法规确保了一般公众质询规划与设计质量的权利,公众除了可以在城乡规划法等界定的四个环节参与规划,还可以通过法定质询程序随时介入可能涉及自身利益的城市设计问题。第三是由特定政府部门主导的半正式参与,该途径不受法律法规的直接支持与约束,而由各级政府灵活设置。以上三条途径的有效运行有赖于英国全国相对成熟的基层自治与非政府组织建设。总体上,英国城乡建设与规划设计领域的公众参与通常是主动、自觉的,已成为全社会文化与政治认同的一部分。

反思与启示:我国城市设计的法制化建设

(一)我国城市设计法制化现状的反思

从立法情况看,我国 1990 年施行的《中华人民共和国城市规划法》和2008 年施行并于 2015 年修订的《中华人民共和国城乡规划法》中均没有关于城市设计的内容,可以说城市设计的法律建设在我国仍处于起步阶段。虽然1991 年施行的《城市规划编制办法》提出“在编制城市规划的各个阶段,都应当运用城市设计的方法”等内容,但是 2006 施行的《城市规划编制办法》又削弱了相关规定,仅指出控制性详细规划应当包括“提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则”。因此,从城市设计的管控规定到技术规范的对接等都表明,我国国家层面的城市设计基本制度建设还极不完善,缺少对城市设计程序管理的有效思考。

当前,《城市设计管理办法》作为我国城市设计领域的全国性规范文件,主要侧重原则性的导引。规定性内容方面只是初步划分了城市设计的管理责权,界定了总体城市设计与重点地区城市设计两级文件的编制和审批主体,以及城市设计编制成果的公示要求;相对明确了重点地区城市设计通过控制性详细规划进行开发控制的途径;局部规定了单体建筑设计和景观、市政工程方案设计应当符合城市设计要求,且以出让方式提供国有土地使用权,以及在城市、县人民政府所在地建制镇规划区内的大型公共建筑项目,应当将城市设计要求纳入规划条件。这些要求在实际操作层面的具体管理方式有待进一步细化。

显然,由于缺少明确具体的程序管控要求,我国城市设计与城乡规划、建筑管理等相关制度间的关系仍然存在很大的不确定性,造成城市设计实施管理依托与作用的对象及工具相对模糊,且没有法律法规的保障。城市总体规划和总体城市设计、控制性详细规划和重点地区城市设计之间的从属关系以及工作协调方式还有待进一步明确,如重点地区城市设计与控制性详细规划编制的先后问题、全覆盖问题、互为依据问题等。此外,基于《城市设计管理办法》编制的国家技术性规范《城市设计技术管理基本规定》迟迟未能公布,导致行政规章层面的《城市设计管理办法》相对孤立,无法形成互补支持的规章体系。而各地方政府出台的《城市设计编制技术导则》等也缺少对城市设计管理、实施途径等的有效引导,使我国的城市设计制度建设持续走向迷惘。

(二)对我国城市设计法制化的启示

比对英国城市设计的法制建设情况及其外部运行环境,笔者认为当前我国的城市设计运作在明确关键程序的法定要求、指导政府的依法行政、发挥参与主体的辅助作用等方面还存在明显差距,需要从以下方向进行提升:

(1) 加强基于国家机构改革的主管机构顶层建设。英国的设计控制程序与城乡规划体系深度融合,权责归属于住房、社区和地方政府部开展具体工作,副首相办公室则为更高层级的规范与协调机制。2018 年我国迎来了新一轮的国家机构改革,新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间用途管制职责,建立空间规划体系并监督实施,着力解决空间规划重叠等问题。因此,在国家机构改革的新契机下,要不断加强城市设计主管机构的顶层建设,进一步厘清规划与设计的关系,使城市设计长期以来受体制机制限制而产生的与各类规划设计范围重叠、融合困难、实施权责不明等问题逐步破解。城市设计管理权责随规划管理权责划归新部门以突出其规划管控职能,还是留在住房和城乡建设部形成设计管理与建设工程管理的二元互补体系,这些问题亟待定论。

(2) 提高城市设计的法律地位。英国城市设计的相关法律规定,聚焦于保障设计控制的关键程序,在自上而下的法律法规体系中,对设计控制提出的要求需具有较强的连续性,并呈现层层递进、不断细化的逻辑。而我国的《城市设计管理办法》则强调通过植入方式将其纳入现有的城乡规划编制与管理体系,实质上是期望在以控制性详细规划为依据的“一书两证”发放中加入城市设计的要求与审查内容,这样做的制度变迁成本相对较低,不存在对其他制度的根本改变。未来为进一步加强城市设计的权威性,使城市设计运作不仅有规可依,更是有法可循,应从上述局部的制度变革逐渐反馈至法律体系的上下游,在相关法律法规中给予城市设计明确的职能定位,同时将在管理实践中验证有效的关键程序,在上位法律中加以反馈并固化。

(3) 鼓励地方政府创新设计治理方式。英国地方政府常见的城市设计管理工具包括设计导引、设计审查和设计激励(图5),国家规划政策框架目前仍在建议不断充实地方规划当局的设计治理工具库。对比我国,基于正式制度的设计管理工具相对较少且不成熟,但是我国各地方在城市设计运作的长期实践中自下而上地探索出了一些适于本地的设计管理做法,如城市设计竞赛、将城市设计要求纳入土地出让有条件和融入法定图则等。依据《城市设计管理办法》第二十三条规定的“各地可根据本办法,按照实际情况,制定实施细则和技术导则”,笔者认为我国城乡规划主管部门应加快推进各地城市设计制度与技术领域的协同建设,允许各地在设计控制领域差异化施政,充分放权和鼓励地方政府创新治理方式

(4) 制订及时且灵活的政策导引。相较于稳定的法律,政策制定更加及时且灵活。对于法律所不及之处,政策导引可以起到相辅相成、填补空缺的关键作用。英国国家层面的规划设计导引是政府在满足依法行政底线下发挥自身能动性的表现。在我国政府高度强调重视城市设计的今天,可以结合诸如新型城镇化、美丽中国和健康中国等国家战略的需要适时出台更为丰富的政策导引,以指导各级各地政府在城市设计管理工作中更好地发挥城市设计工具的社会经济效能,使空间管控手段与国家治理目标达成统一。同时,政策导引并非完全的强制性规定,在为地方政府解放手脚并赋予更多治理工具的同时,也可避免“一刀切”硬性规定的武断做法,给地方当局更多因地制宜、自由选择的行政空间。政策导引的形式可以根据内容不拘一格、包涵广泛,如原则性意见、规定性程序或技术性规范等。

(5) 引入专业性辅助治理力量。英国经验表明非政府组织因其自身特点和专业属性可有效填补政府管理的空缺,但我国城市设计运作制度的主导仍是各级政府,目前尚不存在类似英国一样的非正式机构系统介入设计控制的情况。究其原因,相应法律与制度保障的缺乏使得各级政府无法引入专业性的辅助治理力量,以避免违规、懒政或不力之嫌。在缺乏制度规范的情况下,即使通过市场化方式向非政府机构采购相关服务也难免存在诟病和寻租空间,尤其是在城市设计这个难以量化评价的领域,外聘机构的服务水平、服务成本等都常常难以度量。可喜的是,当前如广州、北京等地政府已经初步建立了责任城市设计师制度,政府部门外聘城市设计领域专家来协助规划当局开展设计审查、项目协调和咨询建议工作,形成了共同治理的有益尝试。未来通过城市设计的法制化建设,应逐步保障各类非政府组织参与设计治理的合法性,并明确其可参与的环节、程序与空间。

(6) 强化城市设计的公众参与。形态化的城市设计相较于抽象化的城乡规划更容易被一般公众所认知,城市设计可以为本地公众提供明确的建设愿景和创建积极的参与平台。英国城市设计的公众参与通过多种渠道作用于运作的全过程。反观我国,《城市设计管理办法》仅第十三条提及在编制城市设计时应广泛征求专家和公众意见。因此,城市设计法制化建设急需补齐这一短板,借鉴英国做法通过程序立法保障公众参与设计控制关键环节的权利,使城市设计本身成为传达政府目标、协调多方诉求的重要工具。地方政府应深刻意识到在管理过程中公众介入对于行政实效的益处,通过制度建设与教育引导不断拓宽公众参与渠道,开展多样化的宣传活动,鼓励一般民众参与城市设计过程并培养其依法行使相关权利的意识,使城市设计真正成为全社会认同的治理工具,形成共治共享的运作环境。

综上所述,我国当前的政治社会环境相对稳定,经济发展已从关注规模转变为重视质量,但相较英国等西方发达国家,在城市设计制度建设上仍然存在相关法律不完备、政策导引相对缺失、制度创新缺乏动力和保障、专业性非政府机构和公众参与无法发挥应有作用等问题。因此,下一步的法制建设中应针对这些问题进行重点突破,并结合我国自身实际走出一条具有中国特色的城市设计治理实践道路。

来源:2018年07期《规划师》杂志

新媒体编辑:肖莉

审读:刘芳


文章全文详见《规划师》2018年07期

英国城市设计程序管控及其启示

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    本文来自微信公众号:规划师杂志
    发布时间:2018-10-31 10:03:19

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