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【 【规划师论坛3】街道空间管控视角下城市设计法律效力 提升路径和挑战 】

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【规划师论坛3】街道空间管控视角下城市设计法律效力 提升路径和挑战

【规划师论坛3】街道空间管控视角下城市设计法律效力 提升路径和挑战
卓健 曹根榕 规划师杂志

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本期主题:空间规划与城市设计立法

【编者按】

过去40年,我国经济快速增长,完成了从计划经济向社会主义市场经济的转型,而城市发展则从增量扩张阶段转入存量提升阶段,在这一过程中,城市规划体系不完善的问题逐渐暴露出来。一方面,现行空间规划体系在行政体制“条条分割”与“条块分离”的状态下运行,导致“多规”冲突,给地方发展造成诸多困境;另一方面,存量提升阶段城市设计有效控制城市公共空间的作用进一步凸显,但其法律地位却一直没有明确,制约了其管控效力。在此背景下,国家开始从顶层设计层面解决城市规划体系不完善问题,2017年3月住房和城乡建设部发布了《城市设计管理办法》,以部门规章的形式确立了城市设计的重要性和法律地位;2018年3月成立了自然资源部,将原来分散的空间规划职能整合到自然资源部,从根本上破解了“多规”冲突的局面。在新的行政和法律环境下,城市空间规划体系如何重构,城市设计如何提升法律效力,成为现实工作的当务之急。基于此,本期“规划师论坛”栏目以“空间规划与城市设计立法”为主题,一方面在梳理我国空间规划发展背景和国家空间治理过程的基础上,探讨空间规划体系重构的基本原则和思路,另一方面通过解读英、法城市设计法定管控内容和经验,探讨提升我国城市设计法律效力的方法,以飨读者。

【规划师论坛3】

街道空间管控视角下城市设计法律效力提升路径和挑战

作者同济大学建筑与城市规划学院教授,城市规划系博士生导师、副系主任卓健,同济大学建筑与城市规划学院城市规划系硕士研究生曹根榕在《规划师》2018年第7期撰文,随着我国城市发展从增量扩张转入存量提升阶段,城市设计的作用有所变化但重要性进一步加强。在此背景下,《城市设计管理办法》确立了城市设计的法律地位,城市设计立法在我国拉开序幕。围绕正确认识城市设计立法的意义和目的以及在此条件下提升城市设计的实际管控效力两个核心问题,文章结合当前的城市更新背景,从街道空间管控的角度展开论述,在充分讨论控制性详细规划和街道设计导则相互关系的基础上,提出了提升城市设计法律效力的挑战及路径建议。

[关键词] 城市设计;立法;街道管控;控制性详细规划;街道设计导则;制度性建设

[文章编号]1006-0022(2018)07-0018-08 

[中图分类号]TU981 

[文献标识码]A

[引文格式]卓健,曹根榕.街道空间管控视角下城市设计法律效力提升路径和挑战[J].规划师,2018(7):18-25.

存量更新背景下城市设计的作用变化和立法意义

(一)增量扩张阶段城市设计的积极作用

改革开放后,我国城市建设发展进入快车道。市场推动的快速城镇化进程表现为以城市新区建设为主导的城市空间扩张。作为对控制性详细规划的重要补充,城市设计对增量发展阶段的城市建设产生了积极影响。

首先,城市设计加强了对快速发展时期城市空间秩序的整体管控。它弥补了原本基于二维空间的规划管控的不足,从三维空间对城市形态、空间环境和景观风貌进行综合控制引导,保证了城市空间的整体有序和风貌协调。

其次,城市设计促进了城市空间的特色塑造。快速城镇化建设容易造成“千城一面”,空间品质低下,城市建筑贪大、媚洋和求怪等乱象。城市设计对保护自然山水格局、塑造城市形象、彰显城市特色、加强遗产保护和文化传承等发挥了积极作用。

最后,在市场主导的城市空间拓展过程中,城市设计对城市开发起到了一定的推动作用。城市设计通过直观易懂的方式,展示了未来城市建设发展的前景,增强了市场投资的信心,一度成为项目开发建设和招商引资必备的规划文件。

(二)存量提升阶段城市设计的作用变化

当前,我国城市发展进入存量提升阶段,内涵式发展、有机更新成为城市空间发展的主题,规划关注点也逐渐从空间数量上的增加转向空间品质上的提升。城市设计在此发展背景下将发生四个方面的重要变化。

(1) 空间尺度的精细化。大规模的新区建设、大拆大建式的城市改造将越来越少,配合城市更新和城市空间精细化治理需求,城市设计的空间尺度也将从讲求宏大叙事的区域尺度转向更加人性化的街区尺度,更加关注城市空间的“日常性”,关注“微更新”。

(2)功能修补的生态化。在内容上,城市设计不仅需要考虑空间形态的特色塑造,还需要关注空间的功能调整。针对建成区的城市设计无法像新区规划那样,对空间的功能组织进行理想化的配置,而只能在尊重既有功能布局的基础上,针对现状短板进行局部的功能修补,有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流及植被,恢复城市生态系统的自我调节功能,提高城市发展的韧性和可持续性。因此,“城市双修”将是未来一段时间内城市设计的主要内容。

(3) 设计目标的多元化。在增量扩张阶段,城市设计主要关注城市开发和经济增长上的空间绩效;而在存量提升阶段,城市设计的目标更加多元,但仍需要关注市场需求,盘活城市存量空间,发掘推动城市更新所需的动力。这一阶段,城市更新中建设用地的权益关系更为复杂,城市设计需起到协调多方利益、满足多样性需求的作用;而在一些社会问题集中的城市街区,城市设计将成为实现街区振兴、改善社会治理的重要工具

(4) 设计方法的系统化。随着我国城市设计工作和实践的不断推进,城市设计方法取得了长足的进步。围绕空间设计这一核心,数字化技术及计量分析手段的加入,增强了城市设计成果的科学性;而社会学、经济学及生态学等多学科方法的融入,也为实现多元化的设计目标提供了手段和保障。

三)城市设计立法的进展及意义

进入存量提升阶段,城市设计的重要性进一步凸显。而长期以来备受规划界关注的城市设计法律地位的问题,也取得了积极的进展。

2015 年召开的中央城市工作会议明确要求“加强城市设计,提升城市设计水平”,同时提出将城市设计纳入制度建设,“通过开展城市设计立法,明确城市设计的地位和要求,树立和增强城市设计管理的权威性”。2017 年 3月14日发布的《城市设计管理办法》,以部门规章的形式确立了城市设计的重要性和法律地位,明确了各相关行政主体的权利和责任,并对城市设计的编制内容和程序、管理实施等作出了规定,接着将北京、哈尔滨及深圳等 20 个城市列为第一批城市设计试点城市,对其城市设计提出了明确要求。

城市设计法律地位的确立将有效加强它在城市规划建设管理上的作用。在“全面开展城市设计工作”的中央会议精神指导下,加强对城市设计立法的理论研究和实践探索,将是落实依法行政原则、提升城市治理水平的一项重要工作。

二 

提高城市设计法律效力的核心问题

(一)城市设计控制内容对法律效力的影响

《城市设计管理办法》只是明确了城市设计的法律地位,其实际法律效力还需要借助日常管理的实施效果才能得到体现。城乡规划对城市开发的管控分为通则式和判例式两种基本类型,两者的区别在于主管部门在审理开发申请时是否具有自由裁量权。前者要求相关规划管理文件具有严密而系统的规定,只要开发活动符合规定就能获得规划许可,而管理部门没有自由裁量权。通常认为通则式的管控更为客观和公平,是提高规划文件法律效力的主要方式

然而,目前的大部分城市设计成果内容还停留于空间设计的意向性表达,成果形式主要由以表现图为代表的图纸和描述性的设计说明构成,或辅以模型和三维动画视频,常常显得“弹性”有余而“刚性”不足。城市设计成果的控制引导内容直接影响着城市设计的法律效力。城市设计成果围绕空间形态组织,原则性、指导性的内容居多,缺少具体明确的控制性内容,给后续的规划管理留下隐患。由于我国城市设计成果的限定性要求不够明确,通常只能采取判例式开发控制,在项目审批时管理人员具有较大的自由裁量权,随意在审理申请时提出附加的开发条件。如此虽然具有较高的灵活性和针对性,但是在客观性和准确性上却存在不足。可以说,城市设计的法律效力和管理实效在一定程度上取决于规划管理者的专业素质。

从理论上讲,城市设计可以通过“以图立法”实现通则式开发控制,即在完成一定的立法程序后赋予城市设计图纸以法律效力,规定只有完全符合城市设计方案的项目才能获得规划许可。这就对城市设计方案本身的科学性和合理性提出了很高的要求,该方法仅仅适合于特殊地区小规模的城市设计控制,而且繁琐的法定程序也不利于其修订和推广,所以这一方法仅有少数具有一定立法权的城市采用。

(二)城市设计与法定规划的关系

自1984年《城市规划条例》颁布至今,我国已基本建立从城镇体系规划到村庄规划、覆盖城乡建设空间的法定规划体系。城市设计立法后,必须理顺与现有法定规划文件的相互关系。从我国相关实践和研究成果看,城市设计与法定规划的关系存在以下三种可能的情形。

(1) 双轨制。城市设计在立法之后保持相对独立,发展建立起一套与城乡规划平行的管理体系。例如,深圳曾在20 世纪 90 年代末进行过相关探索 。一方面单独编制整体城市设计和城市重点地段城市设计,另一方面在五个层次的城市规划编制中都包含相对独立的城市设计内容,由两方面构成的城市设计体系依托一个高效的城市三维电子数据平台整合对接(图1)。但这一方式在实际应用中的编制成本和管理成本都非常高,深圳的探索并没能持续下去。

(2)体系重构。城市设计在立法之后,对既有的城乡规划体系进行重组,建立起一个新的融合城市设计和城乡规划的全新体系。早在 2003 年就有学者提出将城市设计的技术性成果“城市设计准则”和控制性详细规划的规划设计要点进行整合,构建新的“开发控制指标”随后,又有学者提出基于“一书两证”制度,整合城乡规划和城市设计的规划管理流程(图2)。

(3) 基本延续城市设计立法前的做法,将独立编制的城市设计的核心内容要求整合到既有的法定规划体系,既有的法定规划文件也因此得到扩充(图3)。对此关键问题,《城市设计管理办法》作出了明确的说明:城市设计分为总体城市设计和重点地区城市设计两个层次。其中,总体城市设计的主要任务在于“确定城市风貌特色,保护自然山水格局,优化城市形态格局,明确公共空间体系”,可与总体规划一并报批。而重点地区城市设计的内容和要求则明确按照第三种情形处理,即纳入控制性详细规划并落实到相关指标,且相关的控制性详细规划也需要修改完善以体现城市设计的内容和要求。

(三)小结:正确认识城市设计立法

我国城市设计立法才刚刚起步,城市设计体系的建构和完善还需要相当长的一段时间。《城市设计管理办法》作出的上述制度安排是稳妥的,但有三个问题值得进一步研究和讨论。

(1) 对城市设计立法应有正确的认识。城市设计立法本身并不是目的,其并非简单地将城市设计的内容形式进行法规化和条文化。城市设计立法只是一种手段,其根本目的在于提高城市设计内容要求的管控效力。因此,必须认识到城市设计与既有法定规划在方法和作用上是不同的,两者的法定化路径也应有所差异。

(2) 城市设计立法有一个渐进和完善的过程。虽然《城市设计管理办法》基本延续了原来的做法,按上述情形三进行制度安排,但是并不代表上述情形一和情形二不可取。随着城市数字化管理平台的普及和管理效率的提升,城市设计体系日趋成熟和完善,不排除一些城市可以建立城市设计和城乡规划双轨并行的管理机制的可能性,而以城市设计和法定规划相融合为基础的全新规划管理体系在城市设计立法之后也更具有研究与探讨价值。

(3) 在城市设计立法前,城市设计纳入法定规划是被动地“借壳”,需要借助后者的法定地位提升城市设计管控的效力。当前,在城市设计的法律地位得到确立后,城市设计与法定规划的整合就具有充分的平等互动性质。例如,对于重点地区城市设计来说,必要的情况下控制性详细规划和城市管理程序应相应地作出调整。

街道空间对加强城市设计管控的重要性

(一)街道是城市更新的主要对象

街道是最重要的城市公共空间和最能展现城市形象的空间载体,一直以来都是城市设计的重要对象。而在存量更新的背景下,街道也成为政府规划干预的首选对象。首先,街道是城市最基本的公共产品,基于公共空间这一属性,对其实施规划干预具有合理性和可操作性。其次,街道与市民的日常生活息息相关,具有多样化的空间功能,通过街道的优化提质,可以有效实现城市更新的多重目标。最后,街道是改善城市形象的重要媒介。街道网决定了城市的空间结构和肌理,也成为认知城市的重要途径。街道、沿街建筑及空间要素映射着城市文化,是城市风貌的缩影。

近年来,国内外城市的规划实践也证明了街道空间对城市更新的重要性。例如,国际著名城市如纽约、洛杉矶和伦敦等都以形式多样的街道复兴运动来推动城市更新。而在我国,上海于2018年2月发布了加强城市管理精细化“三年行动计划”(2018—2020),在中心城区重点推进“美丽街区”建设,其中一项重要内容就是街道“人性化”的有机更新。在上海市委市政府政策方针的指导下,各区作为“美丽街区”的建设主体,纷纷制定了针对区内主要城市道路的建设专项工作方案,街道已成为上海城市更新的先发地区。深圳、南京等其他城市也存在同样的情况。

(二)街道是城市设计管控的重要抓手

街道是城市空间形态管控的重要抓手。在我国当前的控制性详细规划中,与空间风貌相关的控制指标大部分都和街道有关,如建筑后退红线距离、建筑高度控制、道路断面及建筑贴线率等。同时,街道空间也是城市设计管控的重要组成部分。街道空间包含了城市设计所需控制的众多要素,如色彩、照明、植物配置、街道家具及沿街建筑界面等。例如,新加坡城市设计导则将管控要素设定为建筑形式、街道景观、步行网络、车行系统、公共空间、屋顶景观、树木景观及夜景亮化,这八个方面几乎都与街道空间相关

由此可见,通过街道空间管控可以建立起城市空间形态的控制体系。城市的街道路网系统确定了城市的基本空间肌理和总体空间格局,而借助对沿街界面的控制,则可以在街区尺度上建立起严格的建筑形态控制。巴黎中心城区就是一个以街道管控总体城市形态的典型案例。例如,19世纪奥斯曼在拿破仑三世的支持下对巴黎进行了“大刀阔斧”的改建,并设定了严格的街廓控制线,即划定了由沿街建筑界面和道路围合起来的街道空间外包线,这一控制要求一直沿用至今。其街廓控制的法律依据在于街道空间是公共的,尽管沿街建筑几乎都是私有的,但建筑设计都必须严格遵守街廓控制对建筑高度、层数、色彩及材料等的具体要求。通过如此控制,使沿街界面不仅形成了严整统一的街道景观,还形成了巴黎中心城以围合街坊式为特色的高度平整的整体城市风貌(图4)。

(三)街道空间管控和城市设计法律效力提升的关联性

在存量提升的发展阶段,一方面城市街道空间将是规划干预的重点对象,城市设计将是街道更新的主要规划方法;另一方面,街道空间管控对提升城市整体空间布局和景观风貌具有直接与积极的影响,是体现城市设计管控效用的重要渠道。因此,街道空间管控和城市设计法律效力提升存在紧密的关联性。

我国当前城市街道空间在功能使用和风貌景观上存在的诸多问题,说明现有的控制性详细规划在空间管控上存在明显的不足。尽管已经整合与大部分街道空间相关的城市设计控制要素,但是作为当前城市管理中最核心的法定规划文件,控制性详细规划为了加强自身的法律效力,减少规划管理过程中的自由裁量权,强制性控制内容选取的都是可以量化的几个客观性指标,根据城市设计增设的引导性指标数量也十分有限,且都有严格的规定 ( 如色彩、建筑密度及屋顶形式等 )。由此可见,控制性详细规划对街道空间的管控是刚性的底线控制,它的管控实效是防止有害的建设行为,而不在于鼓励有益的建设行为。因此,仅仅依靠控制性详细规划将难以满足当前城市更新对街道空间功能和品质提升以及精细化管理的要求,街道更新需要借助城市设计方法,建立更加综合的空间管控体系。

近年来,全球主要城市陆续发布了基于完整街道、共享街道和活力街道等新理念的街道设计导则,集中体现了近期城市街道空间城市设计的成果,并通过街道更新实践证实了其积极有效的引导控制效果。总结各城市街道城市设计的经验发现,街道设计导则首先确立了“以人为本”的基本原则,使用者及其需求成为街道空间设计的出发点,完整的街道空间必须满足不同使用者平等使用和多元化活动的需求;其次,街道设计导则充分认识到街道的多样性和差异性,采取分类分区的方式因地制宜地进行设计和管控,明确设计要点的弹性原则。尤其值得借鉴的是,街道设计导则加强了对设计流程和实施管理的引导与规范,强调运营维护以及多部门协调与跨专业合作的重要性。除了设计内容上的创新,在成果表达上街道导则还强调了内容框架的逻辑性和完整性,以图文并茂与案例配合的形式,提高了导则文件在日常管理中的管控效力

国际城市基于街道设计导则的城市设计空间管控方法,在城市更新过程中取得了非常积极的效果,符合我国当前对城市空间人性化使用和精细化管理的双重需求。从街道规划设计和街道空间管控切入分析,可为我国城市设计法律效力的提升路径提供有益的借鉴和参考。

从街道管控看城市设计法律效力的提升路径及挑战

(一)提升城市设计法律效力的基本路径

我国学者对提高城市设计管控效力的基本观点是将城市设计成果分成城市设计准则(Code)和导则(Guideline)两个层次。前者是规定性指标,纳入法定规划后成为开发控制的依据;后者是指导性指标,通过提炼原理性通则、指导设计来形成或维护地区空间结构和环境特色,作为法定规划的补充,成为设计控制的依据。在此基础上,另有学者进一步提出,城市设计成果可以通过两个渠道进行转化,即融入法定规划或融入规划管理制度。在后一渠道中,可将城市设计成果转换成各相关主体所共享的文件。例如,针对专业人员、社会公众和管理人员,分别编制“文本图册”、“宣传手册”和“管理手册”,通过吸取各方反馈意见,结合原有设计成果再编制面向开发主体的“开发手册”,配合管理部门“一书两证”的管理体系,完成城市设计成果对具体开发建设项目的管控

以上研究是在城市设计法律地位尚未得到明确的背景下完成的,其结论和建议具有一定的合理性。随着城市设计法律地位的确立和立法工作的进一步推进,其法律效力提升可以从两条基本路径“齐头并进”。首先,城市设计法律地位的确立说明了城市设计管控要素的重要意义,在城市设计和既有法定规划的整合问题上,不再是简单地将城市设计的关键性指标纳入控制性详细规划,而是从管理逻辑、管理对象和管理方法上对控制性详细规划进行革新,在保持其刚性控制的条件下,建立城市设计和控制性详细规划相互融合的新控制指标体系,以满足当前城市更新背景下精细化管理的要求;其次,城市设计成果仍有大量难以量化控制的内容将独立于法定规划之外,这一部分设计控制内容将难以通过技术手段提升其管控效力,但可以借助于法律效力的制度性建设来提升。以下笔者将以与街道空间相关的控制性详细规划和街道设计导则为例,具体探讨这两条提升路径的可行性。

(二)从空间建设管控到空间使用管控

控制性详细规划作为当前城市管理最核心的规划文件,主要针对的是城市开发建设活动的管控。在我国城市快速发展期,对城市建设尤其是新区建设的规范和管理发挥了重要作用。而进入存量发展阶段,控制性详细规划在管理城市更新项目上却表现出一定的不适应。控制性详细规划采取的是“控制型”的被动管理模式。在市场需求强劲的增量开发阶段,其调控作用起到了平抑需求的效果。但城市更新往往面临的是动力不足这一难题,需要更多采取主动管理的方式激发市场参与城市更新的意愿和热情。实践中许多城市更新项目都难以回避控制性详细规划调整,但这一程序异常复杂且耗时长,以至于不少市场主体知难而退,失去了参与城市更新项目的兴趣。为了避开控制性详细规划的严格管控和可能的调整程序,一些城市更新项目化整为零,着眼于不需要控制性详细规划报批手续的“微更新”,最终削弱甚至架空了控制性详细规划对城市更新的管控。因此,存量更新阶段的控制性详细规划变革势在必行。

与侧重空间建设管控的控制性详细规划不同,以回归“以人为本”为基本原则的街道设计导则更加注重对空间使用的管控。一方面强调街道空间设计要符合人的使用需求,另一方面通过空间设计规范使用行为,以保障不同人群在街道空间使用上的平等和共享。各城市的街道更新实践所取得的良好效果也证明,这一基于空间使用的设计管控更加适合城市更新的需要。在城市设计的法律地位得到确立的背景下,现有的控制性详细规划应整合街道设计导则的成果,逐渐从空间建设管控向空间使用管控转变,形成满足城市更新实际需求的街道空间管控体系。这一路径可以有效提升街道城市设计成果的法律效力,其工作重点和挑战包括以下两个方面。

(1) 街道空间管控范围的完整性。比较控制性详细规划和街道设计导则的管控范围,不难发现两者存在一定的空间错位(图5)。街道设计导则针对的是街道两侧沿街建筑界面及其围合的街道空间。控制性详细规划虽有涉及建筑沿街界面控制的内容,但总体上控制重心还在于各地块道路红线以内的建设管控,而对于道路红线之外的道路空间,除道路断面设计外少有其他管控要求。因此,沿街界面管控就成为整合控制性详细规划和街道设计导则的重要衔接点,控制性详细规划吸取街道设计导则对界面空间的管控建议,补充对建筑后退红线空间的使用管控,增加街道界面连续性 ( 街道墙 )、建筑贴线率等控制指标。此外,控制性详细规划还应补充对道路红线外空间的管控,形成完整的街道空间管控体系。在街道道路断面设计上吸取街道设计导则的成果,以“以人为本”和“公交优先”为原则,提出道路交通空间的配置管控。

(2) 从被动管理向主动管理转变。一方面将管控逻辑从空间建设管控向空间使用管控转变,对一些控制性指标采用负面清单式的管控,提高基于土地兼容性的使用性质管控,允许建筑空间在一定范围内的多样化使用;另一方面加强控制性详细规划的激励机制设计,如在控制性详细规划中引入系统化的容积率奖励和容积率转移的管控机制,对遵循街道设计导则的建设行为给予一定的奖励。

(三)从技术性建设到制度性建设

只有小部分的城市设计成果能够通过与控制性详细规划的相互整合实现法规化,因此与控制性详细规划整合并非提升城市设计法律效力的唯一途径。如上所述,城市设计立法并不等同于要把城市设计内容简单地法规化、条文化,法律管控的主要是行为底线,而不在于对好的行为进行鼓励和引导。刚性法律管控的不足在街道管控上表现得尤为明显:街道的多样性是城市的重要特征,规划管控必须因地制宜,才能保持发挥街道原有的特色;街道空间管控既要有精确性,又要有一定的灵活性,避免“一刀切”的做法,才能提高实施的可操作性。因此,单靠控制性详细规划难以实现对城市街道空间的有效管控。

从全球城市街道更新的实践经验看,制度性建设是提高城市设计管控效力的有效方式。街道设计导则考虑了街道空间管控的多样性和弹性需求,在实际管理中若要发挥效力,需要结合既有的城市管理体系,建立支撑导则实施的制度,将街道设计导则的管控内容融入日常的城市管理程序,通过制度设计保障这一弹性管控的合理性和权威性。例如,波士顿完整街道项目强调所有工程项目都应广泛地、公开地被公众参与。导则将完整街道项目的实施细分为四个阶段,其中每一个阶段都需召开公众参与会议。此外,完整街道项目均由波士顿公共工程处的公共改善委员会最终审批,委员会由波士顿交通局的公共工程处理事、资产管理员、检所服务部职员、波士顿水资源委员会执行理事等多部门人员组成,以保证项目的多学科统一性和科学性。

加强城市设计的制度性建设将是提升城市设计法律效力的主要途径。城市设计法律效力的提升不仅需要通过技术性建设对管控结果提出要求,还要通过制度性建设将技术文件纳入既有的城市规划管理体系,才能使其法律保障的管控效力真正发挥作用。具体来说,城市设计的制度性建设就是对管控的全过程提出制度性设计,并作为必要内容与城市设计的技术性内容相匹配。在制度设计上充分体现公众参与原则,明确各部门的职责权属,并加强部门间的信息沟通和协调决策,建立“问责制”。重视城市设计成果自身的动态维护,建立技术内容定期更新和实施问题反馈机制。

当前街道管控暴露出的一些突出问题,提示规划师需关注制度性建设的三方面挑战。

(1) 与其他法律法规的协调。城市空间 ( 尤其是街道空间 ) 管理除了城乡规划领域的法律法规,还涉及其他法律法规 ( 如《中华人民共和国物权法》)以及其他部门的部门规章,如街道空间就涉及《城市道路管理条例》《户外广告管理办法》《城市绿化条例》等法律法规,因此街道空间治理必须依法行政,街道设计导则及相关管理制度建设也必须符合各相关法律法规的规定。前段时间,我国一些城市对街道两侧的“破墙开店”和“占道经营”现象进行了集中整治,查封了一批违章经营或无证经营的商铺网点,使城市街道空间恢复了正常的秩序。尽管从城市设计的角度看,一些街道因此失去了活力,但应当认识到这是合理的依法行政的整治行为。从周边居民的反馈意见看,整治效果得到了大部分居民的认可。

(2) 跨职能部门的协同。城市管理是多部门协同的系统工程。在规划管理部门对城市空间的建设和使用行为进行规范的过程中,离不开其他职能部门的配合和协作。因此,在城市设计编制以及相关管理制度制定的过程中,应当始终从跨部门协同管理的需要进行考虑。在这一问题上,纽约市街道设计导则的经验值得借鉴,纽约市制定的街道设计导则不仅对街道空间各要素制定了设计引导要求,还明确了与各要素对应的政府职能部门,并以图示的方式直观地表达了各部门的职责分工。

(3) 多元主体的公共参与。相较于新区建设,城市更新项目涉及的利益相关者和权属关系更为复杂,除了涉及政府、开发商和物业权利人,还涉及在更新地区居住、工作等的人群。城市空间的细微变动都可能引起各使用主体权益的变化。而且,不同主体对空间更新的诉求存在差异和冲突。以街道空间为例,本地居民希望街道空间更加安静宜居;沿街商店的店主希望吸引更多的客流,提升商业气氛;在此上班的人群希望有方便而廉价的餐饮服务;经常路过此地的人则希望减少沿街商业,提高交通的通过效率……在城市设计管理制度建设中,有效的公共参与是必不可少的重要环节,而多元主体的公共参与,不仅要求城市设计保证不同利益群体都有平等的参与机会,还要求城市设计能求同存异,使多元主体对空间更新的目标达成共识。

 结语

《城市设计管理办法》以部门规章的形式确立了城市设计的法律地位,明确了各相关行政主体的权利和责任,并对城市设计的编制内容、编制程序及管理实施等作出了规定,但我国的城市设计立法才刚刚起步。城市设计立法本身不是目的而是手段,并不等同于城市设计内容的法规化和条文化。城市设计法律地位确立的意义在于充分肯定了其在城市管理中的重要作用,并有助于提升其在日常管理中的管控效力。

街道是城市更新的抓手,也是城市设计管控的关键对象,从街道空间管控中控制性详细规划和街道设计导则的相互关系可以发现,提升城市设计法律效力的基本路径:一方面,借助城市设计法律地位的提升推动控制性详细规划的改良,吸纳一部分城市设计的内容成果,实现从被动式管理向主动式管理转化,满足存量更新阶段的管控要求;另一方面,通过制度性建设将城市设计纳入既有的城市规划管理体系,是提升法律保障下城市设计管控效力的根本途径。需要特别注意的是,城市设计管控的制度建设要应对与其他法律法规协调、跨部门协同和多元主体共同参与这三大挑战。

来源:2018年07期《规划师》杂志

新媒体编辑:肖莉

审读:刘芳


文章全文详见《规划师》2018年07期

街道空间管控视角下城市设计法律效力

提升路径和挑战

 

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    发布时间:2018-10-30 10:01:49

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