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【 法国城市设计法定管控路径及其借鉴 】

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法国城市设计法定管控路径及其借鉴

法国城市设计法定管控路径及其借鉴
顾宗培 王宏杰 等 规划中国

  本文作者中国城市规划设计研究院城市设计研究分院顾宗培,中国城市规划设计研究院城市设计研究分院主任工程师王宏杰,四川省城乡规划设计研究院副院长贾刘强在《规划师》2018年第7期撰文,文章围绕地方城市规划和协议开发区规划,结合具体案例,对法国城市设计法定管控路径进行研究,总结其主要特征 — 通过法定条文管控城市设计要素,以城市设计为平台实现法定内容的“上传下达”路径。随后结合我国实际情况,提出三点建议:形成法定化的城市设计管控指标体系,构建“上传下达”的城市设计管控路径,以城市设计为工作平台实现精细化管理。感谢《规划师》杂志授权登载,欢迎分享。


一 法国城市设计管控概况

在法国的城市规划体系中,地方城市规划(Plan Local d’Urbanisme,简称“PLU”)与协议开发区规划(Zone d’Aménagement Concerté,简称“ZAC”)有着非常特殊的地位。前者是各个市镇对城市规划建设管理进行控制的核心,其法定地位和管控内容相当于国内总体规划与控制性详细规划的总和;后者是市镇进行城市开发和更新最常用的规划工具,其内容与深度类似于国内的修建性详细规划。


法国没有独立的城市设计法定管控体系,但对城市设计方法的运用、对城市设计要素的管控却贯穿于城市规划建设管理的全过程。其中,地方城市规划通过法定条文的形式,对空间布局、建筑立面和建筑高度等城市设计要素进行管控,从而确保城市建筑与空间环境的总体协调和有序,保护和彰显地方风貌特色。协议开发区规划则以城市设计工作为核心,将城市设计方案的主要内容转化为法定管控要素和管控文件,从而实现法律层面的“上传”和“下达” ——对地方城市规划提出修改建议,使法定规划的相关条款能够与之契合;同时在具体的建设项目中,将城市设计管控内容附加到土地买卖合同中,确保城市设计意图的落实。以下将结合具体案例,介绍法国的城市设计法定管控路径。


二 地方城市规划(PLU):通过法定条文管控城市设计要素

(一)地方城市规划中的法定条文

地方城市规划一般覆盖市镇全部行政辖区,其内容通常包括现状报告、可持续规划与发展计划(Projet d’Aménagement et de Développement Durables, 简 称“PADD”)、 重 点项目行动目标与计划 (Orientations d’Aménagement et de Programmation,简称“OAP”)、总平面图和管控规定(Règlement)等部分。其中,管控规定对总平面图中每一类用地提出条文式管控要求,是法律层面城市设计管控的核心内容。


每一种用地的管控规定都包括十六项条文,笔者将其总结为用地性质、建设强度、空间布局、设施配套、风貌特色能源环境六个方面(表1)。其中,空间布局和风貌特色等方面涉及的条文,是常见的城市设计要素。



管控规定一般由文字构成。在管控规定的附件中,还会对一些条文的细则加以图示,如对建筑高度计算方法的示意(图1)。本文将通过奥奈森林市(Aulnay-sous-Bois)的例子,简要介绍地方城市规划对城市设计管控的特征。


(二)地方城市规划的管控特征:特色化与差异化

奥奈森林市位于大巴黎东北郊,靠近戴高乐机场(图2)。政府将在工业遗产用地 (PSA 地块 ) 上实施城市更新计划,同时大巴黎快线计划(Grand Paris Express)也将在此设立新的轨道站点,所以是一个较受瞩目的地区。


奥奈森林市的地方城市规划将全市划分为 10 种不同的地区,每类地区都制定了详细的管控规定,本文重点研究高密度城市中心地区(UA区)、郊区地区(UG区)和待开发项目地区(UH区),分别对应总平面图(图3)中的土黄色、黄色和紫红色地块。通过比较这些地区对城市设计要素的管控规定(表2),可以发现这些条文体现了特色化和差异化的管控特征。

特色化:通过法定条文的量化指标管控,保护城市风貌特色。
住宅区占据了奥奈森林市 44%的用地,这种由小型花园围绕独立住宅构成的窄小街道,是巴黎郊区的典型景观 ( 图 4)。为保护这种风貌特色,地方城市规划在管控规定中针对性地提出了管控条文,从建筑功能、建筑退距和建筑高度等方面形成了一套量化的指标体系。如通过对建筑高度和特定功能建筑的规模限制,控制建筑的尺度,维持建筑彼此之间的协调性;通过对建筑与公共空间距离的限制,控制建筑与公共道路之间的退线空间,突出“环绕小花园的小房子”这一地方特色。


• 差异化:对不同地区提出差异化要求,平衡法定规划的严肃性与灵活性。


尽管地方城市规划对每一类用地的管控规定都涉及相同的要素,但在具体的控制上,会因用地类型的不同而产生管控要求的不同。例如,对城市中心区、郊区的建筑高度有着差异化的规定,且对临近郊区 (UG区)15m内的建筑有特殊规定,从而确保不同地区之间在形态和尺度上的有序过渡。


对不同的用地而言,管控规定提出的管控深度也不同。以已建成的高密度城市中心(UA区)和待开发项目(UH区)两类地区第十一条“建筑外观控制及相关要素管控”为例,前者严格规定了建筑外墙材质、屋顶形式与材质、建筑物的改建和粉刷、建筑围墙的高度和材质、地块栅栏限高和视线通透要求、管道天线和市政设施的遮蔽要求等内容,给出了具体的量化指标,而后者仅仅提出与历史保护法规对接的原则性要求。


这种特色化和差异化的管控方式,平衡了法定规划的严肃性与灵活性,在保证整体风貌协调的情况下,又为新项目的设计与建设提供了更多元的可能性。作为一个在空间上全覆盖的法定规划,地方城市规划的制定者无法预见所有的开发可能性。所以通常情况下,对于单一地块的新建、改建和扩建,必须严格遵守地方城市规划;而对于许多待开发项目用地,地方城市规划往往不会直接进行城市设计研究,而是预留出将城市设计方案的相关成果反馈到地方城市规划中的可能性。


如何实现城市设计法定管控内容在不同层次规划间的传递与协同,是下文讨论的重点。


三 协议开发区规划(ZAC):以城市设计为平台,形成法定内容的“上传下达”路径

(一)以城市设计为工作平台的协议开发区规划

协议开发区规划(ZAC)是法国进行城市综合开发、实现城市设计法定管控内容“上传下达”最常用的规划工具 。当市镇设立协议开发区后,都会根据城市设计方案,修订地方城市规划,从而实现法定管控内容的“上传”;另一方面,协议开发区规划确定的城市设计管控内容也会附加到建设项目的土地买卖合同中,实现法律意义上的“下达”。由此,需要构建层级分明、上下协同的城市设计法定管控路径。


与地方城市规划不同的是,协议开发区规划不会覆盖市镇全部行政辖区,甚至可以不受限于行政边界,而是针对需要开展城市更新或城市开发的特定地区划定范围。协议开发区规划通常以城市设计为平台,让政府、地方集体、个人开发商和房地产业主等各方形成稳定的伙伴关系,在协商的基础上共同推进土地的开发,从而实现城市空间的更新和地方经济的复兴。


下文将以拉法尔市(LAVAL)高铁地区开发规划(LA ZAC <LAVAL GRANDE VITESSE>) 为例,介绍通过协议开发区规划实现城市设计成果“上传下达”的法定化路径。


(二)“上传”——通过城市设计研究,反馈并修改地方城市规划

拉法尔市位于法国西部的马耶讷省,距离巴黎约300km。拉法尔市高铁地区启动开发的原因是高铁(LGV)的建设,该高铁线路将会让拉法尔市到达巴黎市的时间缩短为1小时10分钟。这个工程提出了在这个区域塑造新的城市门户的战略性要求,因此拉法尔市决定设立协议开发区,对包括火车站在内的13.8hm²的门户地区进行城市更新和开发建设(图5)。



高铁地区属于拉法尔市地方城市规划中“中心城区和历史城区协调区”(UB区)为协议开发区设立的特殊用地类别(UBg区)。在制定协议开发区规划和城市设计方案的过程中,规划师发现该市的地方城市规划对UBg区的管控规定存在适用性问题。例如,第九条对土地建设的控制,采用了地方城市规划通用的模板内容,无法体现该地区的特殊性;第十条对建筑高度的限制过于严格,屏蔽了出现标志性建筑的可能性,也不符合城市设计预期的空间形态;第十一条对建筑外观的管控则过于具体,无法同实际开发的需求相衔接。究其原因,是地方城市规划没有给待开发项目留出足够的灵活性,并且在没有进行深入的城市设计研究的情况下,在管控规定中提出了量化的管控要求,对城市开发造成了很大的阻碍。因此,负责协议开发区规划的规划师在明确自己的城市设计方案之后,给地方城市规划提出了修改建议(表3)。


由表3可以看出,地方城市规划基本采纳了规划师的修订建议,调整了相应的条文,从而保证了地方城市规划与协议开发区规划的一致性。未采纳的条款,仅仅是规划师对协议开发区规划范围以外的修改建议。


地方城市规划在修订管控规定相关条文的同时,其重点项目行动目标与计划 (OAP) 文件中,也纳入了协议开发区规划中的相关城市设计控制性要素”(图6,图7),包括协议开发区范围控制线、建筑功能、建筑立面、标志性建筑物位置和城市门户空间等。


尽管地方城市规划OAP文件中的控制内容完全源于拉法尔市高铁地区协议开发区规划的城市设计方案,但两者的控制深度仍然不同。地方城市规划作为法定规划,其OAP文件提出的控制要求更类似于我国的区段城市设计导则,主要是对界面、标志物等会影响城市空间整体效果的要素进行管控。而协议开发区规划则在建筑单体、建筑群关系和公共空间层面提出了很多细节的管控内容,如图7中的总平面图直接对建筑轮廓线提出了管控要求。在下文协议开发区对地块买卖合同的附加文件中,可以更清晰地感受到这种深度的差异。


(三)“下达” ——基于城市设计内容,提出土地买卖合同附加要求

作为协调推进城市开发的规划工具,协议开发区规划的一个重要的作用就是通过城市设计这个平台协调规划与实施,从而将城市设计管控要求落实到开发建设之中。每一个公共机构、开发商或私人业主,在购买协议开发区内的土地进行开发建设时,都需要签署一份落实城市设计管控内容的文件。通常情况下,制定协议开发区规划的规划师也是该地区的总规划师,拥有审核建筑方案的签字决定权。建筑师在完成设计方案后,不仅需要得到市政府的建设许可,还需要总规划师认可该设计方案符合规划,才能够进行建设施工。


下文以拉法尔市高铁地区协议开发区规划Lot1A地块的合同附加文件为例,简要介绍协议开发区规划对具体建设的管控要求。此文件名为《Lot1A地块建筑、规划、景观和环境规定文件》,包括七个部分,其内容涉及对上位规划思路的介绍、相关规划控制要求的总结,公共空间设置与景观环境塑造要求,对建筑轮廓线、层数、外墙材质、每一层的建筑面积、首层需满足的城市功能需求等极为细致的控制要求。该文件每个章节的主要内容及图片摘录如表4所示。


通过这份附加文件的管控,基本上可以确保建筑师的方案都能够符合城市设计的要求。与国内新项目开发时一个地块仅仅委托1~2家设计单位的工作模式截然不同的是,在法国,地块中的每一栋建筑都会委托给不同的建筑师进行设计。即便是负责协议开发区规划的总规划师,通常也只能担任其中一栋建筑的建筑师,从而保证城市空间在总体控制的前提下,还能保持多样性,形成地区乃至每一栋建筑的个性与辨识度。在实地考察中,这种统一中的多样性,也确实是法国新的城市开发项目最令人赞叹的地方(图8)。


四 法国城市设计管控对我国城市设计法定化的借鉴

法国的城市化进程基本已经结束,较早实现了从关注城市建设“总量”到关注城市空间“品质”的思想转变,探索出一条具有自身特色、适应本国实际情况的城市设计法定管控体系。尽管我国有着不同的文化背景,处于不同的发展阶段,面对着不一样的实际建设需求,但还是可以从法国的经验中找出一些可以参考和借鉴的因素,以推进我国城市设计法定管控路径的构建。


(一)形成法定化的城市设计管控指标体系

法国的地方城市规划对城市设计要素的法定化管控,是法国城市规划体系与我国法定规划体系最显著的区别。


在我国,控制性详细规划的制定通常从深化总体规划出发,确定用地性质、交通组织,提出地块的建设容量、绿化率和建设密度等指标,基本没有从城市设计的角度出发考虑城市形态,导致了当前城市风貌特色的一系列问题;即便是近年来一些结合城市设计编制的控制性详细规划,在实施的过程中,建筑方案也往往会偏离城市设计方案,极少有实际建设项目能够完全体现最初的城市设计意图。究其原因,是由于当前的规划体系中缺少对城市设计要素的法定管控指标。2006 年修订的《城市规划编制办法》淡化了城市设计的相关内容,仅提出控制性详细规划应提出“各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则”,这显然无法对城市风貌的塑造起到有效的管控作用。因此,在对《城市设计管理办法》的技术内容进行细化的过程中,有必要针对我国的实际情况,探索形成法定化的城市设计管控指标体系。该体系不仅包括常见的对建筑布局、高度和体量等要素的控制,还需要增加与城市风貌相关的细节内容,如对围栏、屋顶乃至于附属设施等要素的严格管控。


(二)构建“上传下达”的城市设计管控路径

尽管地方城市规划与协议开发区规划在深度和形式上存在很大的差异,但却能够通过城市设计成果的反馈,修改法定规划,从而实现法定管控内容在不同层级规划之间的传递,这种路径的构建是法国城市设计管控的另一大特点。我国高度重视城市设计,在总体规划、控制性详细规划和“城市双修”等规划中均明确提出要开展城市设计,对其设计深度也有相应的要求,但管控要素在城市设计与法定规划之间,以及不同层级的规划之间的传递路径仍需要进一步完善。在未来对城市设计管控体系的建构中,应探索每一个层级管控的深度和传递的法定内容。


一方面,高层级的宏观规划,如总体城市设计,对要素的管控不应过细,因为如果在过大规模的规划中提出过于具体的管控要求,当其与实际开发建设无法衔接时,可能会导致规划的不适用问题,而一旦将城市设计管控要素法定化,反而会有损规划的严肃性。另一方面,对于直接面向实施的开发项目,应强化城市设计管控的深度,甚至细化到对地面铺装、围墙高度、建筑单体和附属设施等要素的管控,从而确保建筑和公共空间的品质,避免“奇奇怪怪的建筑”对城市风貌的损害。


(三)以城市设计为工作平台,实现精细化管理

法国的协议开发区规划不仅仅提供了一份城市设计方案,更关键的是为不同层级政府、集体、开发商、私人业主、建筑师、景观设计师和周边居民等所有与开发建设相关的人提供了一个可以相互理解和充分协商的可视化平台。规划师的角色也不仅是作为设计者,对上位规划的反馈者以及对建设的管控者,更是中间的协调者。在法国与当地规划师的交流中,他们表示近一半的工作都是与各方的协商,从而推进城市设计的落实,实现精细化管理。


协议开发区规划中的总规划师责任制则是另一个值得关注的地方,这个制度明确了技术人员的管控地位,并确保了城市设计的最终实现。以大巴黎地区最新建成也是最具典范意义的塞甘岛(Ile Seguin)塔佩兹区(Trapeze)为例,在 38hm²用地的建设开发过程中,有52家建筑公司参与到建设之中,另外还有35家建筑公司参与了咨询工作,因此该地区不仅有总规划师负责总体协调,深入到每一个地块,还会有地块总规划师,从而形成总体协调有序,又极富多样性的新的城市活力中心。


在我国,尽管已经有许多地区开始尝试在土地出让时附加城市设计条件,但是大多还没有形成城市设计师与建筑师直接对话、共同工作的平台,也缺乏责任规划师在建设过程中的专业监督,导致城市设计内容“落不下去”,或者由于其他种种原因直接被忽视,城市的公共利益也随之被损害。因此,还需要探索一条城市设计在城市建设中全过程跟踪的道路,从而真正实现空间品质的提升。



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    本文来自微信公众号:规划中国
    发布时间:2018-11-08 17:35:52

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