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【 观点|刘昭吟,马晓明:为美丽乡村回顾新农村建设 】

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观点|刘昭吟,马晓明:为美丽乡村回顾新农村建设

观点|刘昭吟 ,马晓明:为美丽乡村回顾新农村建设
2015-04-03 刘昭吟 马晓明 乡愁经济 乡愁经济


图片来源:杨泳梁《诗绿》




1 导言

美丽宜居乡愁生态自下而上居民参与的价值正在成为当前村庄建设的新主流,然而,无论主流价值如何变迁,村庄形态的核心内容仍是村民建房,村民建房的关键仍是宅基地管理,宅基地监管者仍是村集体,因此村庄建设将仍受到过去工作方式的经验约束,处处显示制度性的路径依赖。在这个意义上,我们重新回顾2010年我们关于厦门新农村建设的田野调查,以宅基地管理为研究对象,解析城市政府、村集体和村民在村庄建设上的行动逻辑,尝试指出:第一,无论价值论述为何,机会成本、产权制度、以及公共服务的行政制度三者之间的交互作用,才是影响村庄形态的关键;第二,政策或规定(正式制度)自身无法达到其声称的目的,甚者,限制性政策往往带来背道而驰的寻租博弈;第三,机会成本与日积月累的规则共识(非正式制度),才是正式制度能否实现的条件。

2 宅基地管理的制度与行动

2.1 一户一宅

与城市政府的土地管理角色类似,村集体的宅基地管理也主要面临二个角色,一为宅基地的分配和审批,二为宅基地的用地供给。与城市扩张类似,在村庄土地总量不可扩张的约束下,一方面农村家庭分户的建房需求总是导致宅基地新增有占用生产用地的矛盾,另一方面村庄旧宅也如老城般地呈现闲置或低度使用的情况。与城市规划类似,控制村庄宅基地扩张边界,诱导村庄老旧宅基地更新改造,是农村土地合理利用的一场硬仗。这场硬仗的国家大法是一户一宅的法律规定,地方行动是旧村改造、新村建设的实施方案。

一户一宅规定始见于1998年《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”2004年国家开始加强对农村宅基地管理的控制,积极推动一户一宅的落实;并于2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》中规定严格落实。一户一宅成为宅基地管理的最高原则是晚近15年的事,其导致农村原本习以为常、合法的宅基地继承和转让,成为一户多宅的违法行为。在落实实施中,村民对于新法规的抵触,将宅基地视为稀缺资源的寻租博弈,都在挑战村集体的村庄治理正当性和能力。

2.2 新农村建设:旧村改造、新村建设

为了落实一户一宅准则的宅基地控制管理,一头是新增宅基地的供给和控制,即新村建设;另一头是旧宅基地的整理收储或翻新,即旧村改造。在中央推动新农村建设的背景下,2006年厦门市制定《厦门市旧村改造和新村建设实施方案》,按照城市基础设施向农村延伸、城市社区服务功能向农村覆盖、城市文明向农村辐射的思路,编制《厦门市新农村建设布局规划》,制定了相应的配套政策、项目补助标准和筹集资金办法。其基本模式为:(1)市、区政府通过村集体按村庄规划向农村提供以基础设施为主的公共服务,承担项目建设资金,主要用于村庄道路硬化、排水排污沟(管)、垃圾收集点、路灯、文化设施建设;(2)村集体作为村庄公共服务的提供者,一方面作为政府的代理者执行政府出资的基础设施建设,另一方面作为村庄集体土地的监管者,自筹拆迁补偿款及拆迁户安置资金,借方案实施撬动宅基地的整理收储,促进和规范村民住房建设。

3 新增宅基地的来源:杂地

厦门地区农村新建住房主要占用两种地,一是农地,二是杂地。农地即指各户的责任田,在厦门地区的村庄实行分田到户,因此各户对所属耕地有比较明确和稳定的承包经营权。杂地并非法律上的定义,一般指村内的园地、空闲地、荒地、场院等。

2006年之前,由于行政机关审批不严格,村民建房会占用村庄外围的耕地。由于耕地的产权很明确,为了避免纠纷,一般只会占用村边的自家耕地。目前的法律规定严格限制占用耕地建房,占用规划建设范围内的耕地需要办理农转用手续,且较难获得批准,因此杂地几乎是新建房屋占地的唯一来源。

在法律上,村庄杂地属集体所有,由集体经济组织或者村委会经营、管理。也有村集体将杂地使用权分给个人,杂地的四至范围往往界定模糊,且不会有明确权属凭证。以杂地作为新增宅基地来源,村庄土地供给制度分为弱集体的杂地私有化强集体的杂地收储两种类型。

3.1 弱集体的杂地私有化

杂地私有化的村集体不积极主张杂地的集体产权,不对杂地进行统一的规划管理,任由村民通过私人的活动分割杂地。村民一般通过两种途径划分杂地的使用权,其一是通过建房、围栏、种树等地上物占据土地,其二是根据祖先历史遗留下来的产权认知。这些产权归属并无明文,而仅是村内居民的共识。各户围起来的杂地在发生纠纷时由私人协商解决,例如一些时候祖先遗留的土地属于一户,而地上的植被却由另外一户祖祖辈辈在种,则两家会通过交易确定权属。村庄审批新宅基地申请的条件中,要求占用土地没有产权纠纷并先在村内公示,因此村民申请宅基地之前需要进行民间交易。但杂地交易价格并非稳定的,如村民所说,如果关系好,则白送都可以,如果关系不好则多高的价都不会给。在当前宅基地供给控制严格的情况下,村民囤留杂地的意愿增强,需求者购买杂地的难度加大。

3.2 强集体的杂地收储

杂地收储村庄的村集体强化其对杂地的所有权和使用权,根据杂地主要由村小组还是由村委会管理控制而分为两类。一种情况是杂地的产权下放至村小组。在这类村庄中,村民新申请宅基地时向小组提交申请书,只要申请者符合一户一宅政策便可分配宅基地,同时申请人需向小组交一定数目金额,此金额全部归小组所有或者在小组与村集体间分成。调研中的H村的申请者需向小组交2~3万元/宗地用于杂地的地上物赔偿费和土地平整费;N村的申请人只需向小组交500元,地上物赔偿则由村民自己商议。至于由村委会统一收储杂地的,这种情况多发生于进行过统拆统建改造的村庄,村民的新宅基地位置根据规划布局由村委会统一抓阄安排,并按有偿使用原则由需地者分摊村集体的土地整理成本。

杂地集体收储显然比较符合统一收储、统一规划、统一管理的新农村建设的主流价值,相形之下,杂地私有化村庄的新宅建设易出现以下情形:

1、村庄规划难以落实。新增宅基地的位置大都不能按照规划的方案排布。村集体将杂地使用权下放的好处是减少了土地管理的麻烦,申请前的私人交易避免了产权纠纷,村集体只需审查新增宅基地是否符合规划条件即可。弊端则是村集体完全失去了对杂地主动调控的能力,房屋的建设位置及建设顺序完全受个人交易情况的影响,使得对村庄住宅建设的规划无法落实。

2、易出现宅基地分配的不公平及浪费。村庄规划中按照人口数计算得出的安置土地量无法真正达到安置每个人的目的。村庄看上去仍有空余的土地用于建房,然而由于杂地交易成本的存在,无房户可能仍然找不到可以建房的土地;而杂地占用户会积极拆户申请建房,以便尽快将杂地落实为宅基地,使产权在法律上稳定下来。

4 旧村改造新村建设的实施

4.1 M村案例:弱集体的线性建设

宅基地的另一来源是旧宅基地的整理重分配,特别是集中了闲置或低度使用的称之为空心村的村庄内核。城市政府期望通过《旧村改造和新村建设实施方案》,拉动旧宅基地的改造。在这个过程中,我们以M村和A村进行比较研究,M村经历了从雄心勃勃的统一拆除统一安置到仅改善基础建设的变化,而A村则被视为示范村。以下说明两村的情况。

M村实施旧村改造、新村建设方案之初,首先采取的是统一拆除统一安置的方式改造,即村集体对旧房全部拆除,对拆迁户统一补偿,对拆迁后的土地统一收储,规划后对拆迁户统一安置。其方案如下:

1、拆迁补偿启动资金的来源:由于政府的补助款限于基础建设,新村建设旧村改造涉及拆迁补偿需由村庄自行解决。M村的拆迁补偿启动资金来源包括两部分:(1)其他社区的赞助,湖里区三个村共捐助30万元:(2)村里的人头费每人上缴200元。

2、拆迁补偿:村庄成立拆迁理赔小组,负责丈量登记和计算补偿金,并将清册张榜公示一周后,由拆迁理赔小组向拆迁户出具凭证,其补偿资金待收取宅基地出让费后给予兑现。

3、宅基地安置分配办法:按一户一宅执行宅基地安置,每宗地以90平米为限。(1)属主厝、有批建手续的拆迁户,如安置户原宅基地建筑占地面积大于90平米者,多余土地计算面积入股;不足90平米者,其不足部分按500/平米补缴土地使用费。(2)如拆迁的房屋无合法批建手续(现用于居住的),拆迁建筑占地面积不足90平米的部分则补缴土地使用费550/平米。(3)如拆迁对象为居于有合法批建手续的无主厝,给予宅基地安置的有偿价格为每宗地5.5万元。(4)允许局部拆除的房屋原地翻建,但面积以90平米为限。其中,住宅拆除面积超过60平米且为无房户者,可分配得90平米宅基地,惟90平米中较原住宅面积增加部分需按500/平米补缴土地费。

然而,M村的统一拆除统一安置方案遇到了以下阻力:

1、资金问题:统一拆除统一安置的改造方式需要较高额的前期一次性投入,用于拆迁补偿费和宅基地安置整理费,仅靠村庄既有财力、捐款和人头费,不足以承担这笔费用。

2、土地争议:村里算过一笔账,如要彻底改造,涉及的拆迁户有64户,但拆迁后新申请宅基地的有100户,村内整理出的宅基地无法满足这个缺口,村庄希望通过增加建设用地解决此问题。政府部门认为村庄规划根据人均建设用地指标及人口增长率确定的建设用地量应能满足村庄宅基地需求,对于安置用地不足的说法,认为是村集体隐瞒一户多宅和超占用地的事实,找借口谋取更多的宅基地指标。

3、安置问题:涉及拆迁的老房子里存在少量无房户和低保户,没有择地另建新房的能力,没有亲戚可以投靠,村财也无力提供廉租房予以安置,故一旦房屋被拆,这小部分村民将面临无处可居的困境。另外一些被拆迁户房屋被拆后并无能力马上另建新房,又没有贷款渠道;或是附属用房被拆后,没地方放置农机具。除此之外还有养牛户的牛棚、养猪户的猪圈安置等问题。

4、村民信心问题:村集体许诺对拆迁户予以安置,然而在村庄资金紧张及用地紧张的情况下,村民对旧宅基地有效整理缺乏信心,也不相信未来会及时申请到新宅基地,故对拆除现有房屋并不配合。另外一些旧宅中的村民尽管已另有住宅,但他们希望给子女预留宅基地,因此也不配合拆除旧宅。

5、村内统一安置地的谈判失败:M村计划到规划红线外征用农地用以统一安置拆迁户,涉及四个组的耕地,其中一个组由于征地面积过大而拒绝。征地价格为每亩地4.5万元,而目前新建房居民购买90平米宅基地的价格可达5万元,故该组希望将土地留待将来给组内买卖盖房。

基于上述原因,由于一户一宅政策强化了村民为子孙占地的寻租博弈,以及村集体缺少资金和安置土地而欠缺谈判力的情况下,统一拆除统一安置的改造方案中止实施。然而,村庄却也不甘放弃政府补助款,村委于是决定先进行道路和排污管道设施的建设,并根据道路建设仅对涉及到的旧宅进行拆迁。并对拆迁户只补钱,不补地,也就回避了安置问题。

4.2 A村案例:强集体的统一拆除统一安置

A村第一次实施新农村建设和旧村改造早于1997年,由于当时村庄交通不便、公共环境恶劣、危旧住宅较多,在村长、村委会的带领下村集体自发组织对村庄进行改造建设。这次改造以建设村庄道路为目标进行拆迁16户房屋,并借此将村庄闲置的集体所有权房产(包括生产队戏台、牛棚、公厕、仓库)拆除,整理出更多的宅基地。改造后供应的宅基地按一户一宅原则优先分配给无房户,并按有偿使用原则由需地者分摊土地整理成本,地块价格为4千元。第一次改造方案如下:

1、改造的资金来源:(1)村民集资,每人150元;(2)部分村民捐资;(3)公路局作为村庄改造的挂钩单位出资十几万元。

2、拆迁补偿程序:

1)成立评估小组:由镇政府代表、村小组长、老年协会成员、村民代表等组成;

2)对拆迁户的住房质量进行评估:由村部制定评分标准和补偿标准,然后由评估小组成员根据被拆迁建筑质量分别打分,去掉最高、最低分后取平均分为被拆迁建筑质量分,根据打分确定补偿额;

3)确定补偿标准:将建筑按结构分为石木结构、土木结构两大类,石木按建筑质量分为四级,土木结构分为五级。石结构房屋的补偿范围30-170/平方米,土木结构房屋补偿范围为40-150/平米,建筑附属物10/平方米;

4)张榜公示后先拆后赔,给予拆迁户凭据日后领款。

3、宅基地安置分配办法:采取统一拆除统一安置的方式,于土地整理后抓阄决定每户安置宅基地的位置。

1)被拆迁后住房占地面积人均不足20平米或拆迁面积100平米以上的给予安排宅基地;拆迁面积150平米以上,安排宅基地后人均居住面积仍不足20平米的,另行考虑给予宅基地安排。

2)拆迁面积50平米以上,且人均居住地面积30平米以下,或拆迁面积50平米以下,且人均居住占地面积2126平米的,根据实际居住情况确实有困难的给予宅基地安排。

3)拆一座房屋由兄弟多人共有,以持证继承人计算;现已结婚分家,另立户册的,拆迁面积由兄弟平均分享,也可以由兄弟归割;现居住面积属兄弟共有或合有的,应根据实际情况,该办理归割的,经村认可后办理手续(归割的平方数不计入安排厝地的平方数)后考虑厝地安排,但总数不得超过二块,安排后还属于住房困难户的给予结合处理。

4)人口计算:人口数以97630日以前人口为准。办理独生证的可多享受一人,二女结扎户多享受一人,儿子达到法定婚龄尚未结婚的多享受二人;结婚未生育的多享受一人,在外工作人员可计入人口数,兄弟分家的,只有父母和姐妹以兄弟数平均分享。

5)全户长期居住外地,户口不在本村,房屋被拆迁的,原则上按拆迁面积给予以地换地安排,安排数超过拆迁面积,超过部分应按150/平米缴纳。

6)新安排的宅基地控制在90平米以下,拆迁面积可以以地抵地,抵后超过部分一律有偿使用。居住占地面积人均25平米以内部分的地价100/平米,人均超过25平米以上的部分200/平米。

7)被拆迁户先交纳拆建房押金,先拆后建的,交押金1,000元,先建后拆的交押金5,000元,不按期拆迁或不按规划建设的没收押金。

1997年旧村改造效果显著,此后十年间,村庄采取滚动改造的办法,对村庄环境实施小规模的局部改造。同时村内也加强对新增宅基地的控制,除无房户外不给新增宅基地,对无房户采从严认定,例如适龄青年结婚并不被认定为无房户。多年的局部改造和规划控制取得了成效,到2007年实施旧村改造、新村建设时,已有较好的实施基础。延续第一次旧村改造的实践经验,2007年改造的资金自筹部份依然采用交人头费的方式集资,而改造后有偿使用的地块价格为11千元。在宅基地安置分配方面,仍采取统一拆除统一抓阄安置的方式,惟更严格遵照一户一宅原则,限定安置对象仅为拆迁后的无房户和危房户。

相较而言,A1997年的拆迁改造工作较2007年容易很多,其原因主要是:(11997年的改造属于村庄内生的自发改造,村集体内部动力较大,村民都有改善村庄环境的共识,在拆迁过程中比较配合;而2007年的改造则是政府自上而下的政务推动。(21997年村民经济收入较为匮乏,无力新建房屋,并不产生宅基地的竞争;2007年改造时,村民的经济状况较10年前大为改善,普遍具备建新房能力,宅基地成为竞争标的。(31997年村民新申请宅基地没有得不到批准的紧张;2007年宅基地总量控制严格,宅基地成为稀缺资源。因此,(4)对于拆迁问题,十年前后村民态度大不相同。1997年涉及到拆迁让地与他人建房时,村民比较无所谓。但2007年若为公共设施建设拆自家房屋时,村民基本配合;若是拆自家旧房是为他人腾地盖房,则拆迁难度很大,往往需要村干部乃至村里有威望的长辈不断登门做工作才可。

5 结论:机会成本与交易成本

5.1 村民建房的决策要素:机会成本

通过调研,我们想指出的是,机会成本是影响村民建房的最重要因素,无论主流价值鼓吹的是高大上还是古朴韵味。农民作为建房主体,建房需要的资金能力涉及与其他家庭支出间的机会成本计算;在经济水平较低的年代,普遍没有申请宅基地建房的情况,而在经济水平提高的年代,建新房成为普遍现象。农民作为宅基地使用权的所有者,是否退地让地涉及宅基地占有的机会成本计算;当一户一宅强制落实导致宅基地成为稀缺资源时,为子孙占地成为不改造的机会成本,因为一旦改造,就面临一户一宅以及占地面积合规的退地要求。而当城中村的物业租赁现金流价值很高时,其他的机会成本就无足轻重,遑论传统形态的保存。

5.2 弱集体/强集体的决策要素:交易成本

而在村集体的宅基地治理方面,我们看到的是,即使如A村具有统一拆迁统一安置的旧村改造实践基础,2007年实施旧村改造、新村建设时,A村仍如M村般地往弱集体的线性建设方向倾斜,究其原因,村集体的交易成本,即其与村民间的谈判力,是主要因素。

村集体与村民间的交易谈判力的削弱,来自两个力量的折冲:一为上述村民建房的经济行为和为子孙占地寻租所导致的交易成本提高;另为2005年以后农村财政制度所导致的治理能力的弱化。

2001年农村税费改革后,村级收入主要由农业税和农业特产税附加、向不承包土地的农民收取的乡村公益事业资金、兴办村级集体事业一事一议筹集资金、财政补助资金、村级各种承包收入和生产经营收入以及其他收入构成。彼时村级组织获得转移支付是一项政策性收入,但这种政策性收入具有不稳定性,可能随着改革的进行和利益格局的调整到位而变化。2005年取消农业税,因减免农业税而减少的财政收入,主要由中央财政安排专项转移支付予以弥补,财政转移支付几乎成为没有集体经济的村级财政唯一的财源,村级财政来源发生了质的变化。

与此同时,中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》,提出扎实推进社会主义新农村建设的要求。厦门市政府于次年制定《厦门市旧村改造和新村建设实施方案》,通过财政拨款加大对农村基础设施的供给,但涉及与村民交易的拆迁安置,仍为村庄治理的内政。此际,被弱化的村财既缺乏前期一次性投入资金,也没有融资渠道,这导致统一拆迁统一安置模式存在制度缺陷;再加上村民让地退地抗力和需地要求双双增强,交易成本大幅升高,终于导致强集体让位于弱集体。

为解决弱集体问题,并为新农村建设政绩效益,政府往往将旧村改造形成为一种运动,通过动员来实施改造方案。这不仅忽略了从制度面寻思村庄建设的自身造血机能,且在运动方式中容易出现侵犯农民利益的不公平现象,对于村庄治理造成伤害。

在乡愁、传统村落、美丽乡村成为怀想的今天,农村建设的管理需要一个制度创新,使得美丽乡村大于其他机会成本,使得公共规则能通过日积月累的实践成为村庄共识。



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本文来自微信公众号:乡愁经济
发布时间:2015-04-03 21:39:31

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