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【 国土空间规划差异图斑处理方法探析 ——以广东省廉江市为例 】

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国土空间规划差异图斑处理方法探析 ——以广东省廉江市为例

刘海、黄昕等 新土地规划人

新土地规划人

ID:newlandplanning

今天这篇技术贴送给正在编制国土空间规划的规划人,希望对你的工作有所帮助。


基础数据不清、各类规划的底图与蓝图不统一造成的图斑差异是制约建设项目落地的重要因素之一,也是当前及今后一段时间各级地方政府,在规划实施及国土空间规划编制中需要解决的问题。


本文以2018年广东空间规划试点城市之一的廉江市为例,按照其作为国家重点开发区、陆海统筹、区域生态安全屏障保护的发展要求,针对编制过程中遇到的差异图斑问题,探析其处理的思路、原则和方法。


Part.1

廉江的差异图斑情况

所谓差异图斑,是指已批的各类空间性规划之间,功能布局不一致的规划用地斑块廉江市涉及的各类空间性规划共包括总体规划、专项规划、详细规划和管控线类规划。在空间规划编制前期,就各类空间性规划的功能与用地布局进行图层叠加分析,得到如下四种主要的差异类型:


1.城镇建设用地与生态保护红线、水源保护区的差异


现行廉江市城市总体规划、各镇区总体规划和详细规划叠加后的建设用地图斑,与《广东省生态保护红线划定方案》中的生态保护红线图斑进行比对,冲突图斑面积共4.18平方公里;现行《廉江市土地利用总体规划(2010-2020)》中的建设用地图斑与《广东省生态保护红线划定方案》中的生态保护红线图斑进行比对,差异图斑面积共2.74平方公里;而土地利用规划、城乡规划类成果中的建设用地,与廉江市一级饮用水源保护区的差异面积共达31平方公里。

图1 现行土规建设用地与生态红线差异分析

图2 现行城规建设用地与生态红线差异分析


2.城镇建设用地与基本农田保护区的差异


现行各城乡规划整合后的建设用地图斑,与土地利用总体规划划定永久基本农田图斑进行比对,差异用地面积共10.57平方公里。差异图斑主要分布在发展较快的中南部城镇。


3.两规(城规、土规)建设用地布局差异


建设用地布局的差异,主要为城乡规划和土地利用总体规划之间的差异,将各城乡规划成果拼接后的建设用地图斑与土地利用总体规划调整完善中建设用地图斑进行比对,“两规”建设用地一致区域面积约120平方公里,规模差异图斑面积约167平方公里。


其中土规为非建设用地、城规为建设用地面积约116平方公里,占“两规”差异面积的69%;土规为建设用地、城规为非建设用地面积约51平方公里,占“两规”差异面积的31%。差异图斑主要分布在市区中心城区周边镇、东南部发展条件较好的镇内。

图3 基本农田协调布局

图4 现行“两规”城镇建设用地差异分析


4.陆海规划布局与海洋体系规划内部差异


城市总体规划、生态专项规划成果、《广东省沿海经济带综合发展规划(2017-2030年)》和《广东省海洋主体功能区规划》成果对接时,出现现状生态区域、规划生态保护区与有条件工业及围填海区域功能存在冲突,彼此在规划编制时缺乏协调的问题突出。


其中最为突出的冲突为城乡规划中港口规划围填海区域与海洋主体功能区规划成果的差异,差异面积约4.26平方公里;海洋主体功能区规划成果的有条件工业及围填海区域,与《广东省海洋生态红线》(2017年)的九洲江重要河口生态系统限制类红线区进行比对,差异面积约9.92平方公里。


Part.2

差异成因分析

1.各类空间性规划的由各部门独立组织编制,侧重点各异


过去的空间性规划的编制,分别由发改、国土、住建、环保、海洋及渔业、林业等不同部门分别独立组织编制,绝大部分部门内部自成规划体系,以自身管控类别为重点,缺少横向对接


以住建为主管部门的城乡规划和国土为主管部门的国土规划为例,前者偏重于城乡的性质、定位、空间格局及建设的各个方面,侧重于建设区,体现一定的自下而上的发展诉求;而后者则关注于全域土地资源的保护和利用,对耕地和基本农田、土地用途管制等领域,以自上而下逐层分解指标,国家统一部署为特点。

 

2.各类空间性规划的覆盖范围不同


国土规划的覆盖面是行政区划全域范围,城乡规划则主要覆盖规划区范围内的建设区域,缺乏对区域交通设施用地、重大基础设施、采矿用地等的覆盖,这种不一致往往直接导致很多土规为建设用地、城规为非建设用地的差异产生。此外,农业和林业规划是互有重叠和差异的;海域是众多规划中相对独立的空间,与陆域规划缺少对接。


3.各类空间性规划自成体系,用地分类标准不一


基于前一分析,各类空间性规划各有系统化的上下传导性规划体系,在用地分类标准上也是不尽相同,且各有盲区。


城乡规划分类标准对非建设用地的分类并不细致,对耕地、林地的分类和保护尤其欠缺;土规用地分类标准对城镇建设用地没有细分,难以形成科学合理的城镇用地空间布局,继而造成后续规划频繁调整;林地、草地、湿地等用地分类标准从地类划分原则上就不一致,以林、草、湿地的种类进行划分,之外的其他区域为标准之外的空白地带;海洋和渔业即使是在同一系统也有多个分类标准,且部分还包括陆域范围用地,与城乡规划、国土规划的分类也互有交叉渗透且定义不一。


图5 目前我国主要的四种空间性规划的用地、用海分类标准


由于各类空间性规划体系的局限性,各类规划用地分类上均未实现全域的分类衔接,不仅放大了自身规划存在的不足,也加大了各类空间性规划对接的难度。


4.规划期限相同,但规划思路差异大


目前,廉江市城市总体规划与土地利用总体规划的规划期限均为至2020年,但由于编制起始年和规划思路不一致,“两规”在人口规模、建设用地规模预测方面差距较大,城总规预测规模明显偏大。


城规采用快速增长、弹性发展和人地挂钩思维,以人口预测的大弹性,推测建设用地规模的弹性;而土规在总量控制的前提下,通过建设用地规模指标的“自上而下”分解,严控规模扩张。由此带来城规建设用地规模远大于土规建设用地规模的现象。


5.工作底图不一致造成的差异


廉江市城规工作底图主要基于AutoCAD数据平台,基础数据主要来自测绘和住建部门的资料。土规数据平台主要基于ArcGIS平台,基础数据主要来源于土地利用变更调查和实地调查。


两规的工作坐标系不一致,城规主要采用地方坐标,而土规主要采用西安80坐标系,2018年后土规已逐步转换为2000国家大地坐标系。在前期的坐标转换和整合工作中,因工作底图不一致导致的差异细碎斑块大量出现。


Part.3

差异图斑处理原则及协调建议

1.差异图斑处理原则


生态优先,管控协调

严格落实关于“守住耕地红线,划定生态红线”的政策要求,协调各类刚性管控空间,除依据国家、省、市相关法律法规要求的程序申请占用且获得批准外,其他各类建设行为均不得占用已划定的生态保护红线、饮用水源一级保护区、自然保护区核心区、森林公园一级保护区等城市发展生态保护底线。



战略谋划,促进发展

通过空间规划确定发展战略,落实城镇发展目标,明确城镇发展方向和空间布局,引导功能组织与空间结构优化,坚定不移实施主体功能区制度。优先保障重大市政民生项目、重大产业项目和重大发展平台,有效提升公共服务设施配套水平,改善城市人居环境,促进经济社会良性发展。

 

集约用地,盘活存量

按照新型城镇化集约发展要求,从追求规模扩张向资源节约集约利用转变。结合空间布局优化,盘活存量土地资源,合理确定用地规模,提高土地集约利用水平,促进土地合理高效利用。


依法依规,联动调整

对于各部门规划差异图斑的协调处理,以国家、广东省和湛江市相关法律法规为基础进行。对于差异冲突较大部分,充分征求各职能部门和相关权益主体的意见。


2.差异图斑协调


城镇建设用地与生态保护红线差异的协调

落实生态优先原则,实施严格管控。生态保护红线内已建和在建的资源开发项目、基础设施工程、旅游设施和民生工程等,严格按照主管部门依法批复的建设要求和规模进行控制,禁止扩大规模。


属于重点项目占用、城市重点发展平台、重点产业园区等占用,应严格按照有关规定充分论证和调整生态保护红线,并经法定程序获批后方可建设使用。做好与城镇开发边界的衔接,保障城镇开发边界与生态保护红线不存在冲突。


城镇建设用地与基本农田保护区的差异协调

本次空间规划将位于城镇开发边界内的零星基本农田进行合理调出,在市域范围内综合考虑耕地总量不减少、质量不降低、维护生态本底等因素对基本农田进行增补。将土地利用现状为耕地或带“K”地类、高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等,优先划为基本农田。


两规(城规、土规)建设用地布局的差异协调

新增建设用地原则上全部安排在城镇开发边界范围内,对于近期项目用地需求和近期重点建设项目,优先将图斑冲突用地调整为建设用地,并根据规划指标和年度计划指标,统筹增量与存量用地,促进土地集约节约利用,逐步协调“两规”差异图斑。


原则上不得在城镇开发边界外进行独立选址建设。与生态功能相适宜的配套设施、区域性市政设施以及军事等特殊用途设施确需建设的市级及以上重点项目,在可行性、必要性研究论证后,作相应的评价和补偿措施,在不影响安全、破坏功能的前提下,可以允许占用但需通过依法合规的程序审批。对位于城镇开发边界范围外建设用地,应逐步调整为非建设用地。


图6 城镇开发边界范围内用地布局冲突协调图

图7 城镇开发边界范围外用地布局冲突协调


基于陆海统筹的用地、用海协调

陆海分界为国土空间规划中的陆海统筹的根本,到目前为止,陆海分界在理论及立法上是存在一定争议的,最大争议集中体现在滩涂地上。


在廉江空间规划中,把陆海分界线根据已批的《广东省海岸带综合保护与利用总体规划(2017-2025年)》中的海岸线定义为分界,即海水平均大潮高潮线,滩涂划入海域部分为基础,对照陆海用地、用海标准与定义,对照海洋功能区划成果与多个生态规划成果,基于双评价及部门意见征询进行差异协调。


根据海洋功能区划用地分类标准中的定义,将岸线以内的陆域按照发展规划、城规及土规等相应规划进行调整,出现重大矛盾时与相关部门协商解决。


严格控制围填海面积和范围,需要经过严密论证和环境影响评价,按照《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》(国发〔2018〕24号)严控新增围填海造地,取消围填海地方年度计划指标,除国家重大战略项目外,全面停止新增围填海项目审批,新增围填海项目要同步强化生态保护修复,边施工边修复,最大程度避免降低生态系统服务功能。


Part.4

规划差异图斑处理是市县国土空间规划编制的基础工作,图斑细碎而处理量大,需要在编制前期投入时间和精力,根据各地实际情况及成因分类制定解决方案,并与相关部门保持沟通协商予以处理。


总结廉江经验,编制单位须基于统一的数据平台、组成跨专业团队共同工作是基础要素,只有熟知不同空间性规划的技术重点、分类标准及各自定义,才能制定明晰的技术路径,从中找出重叠及判别错位等问题;


其次,需要地方政府的高度重视,协调多部门上下层级的规划信息对接工作,在编制前期确保能收集到核心资料和有效数据,在工作过程中,能让编制单位与各相关部门保持紧密、机制化的沟通,对重大技术分歧或因过去历史遗留问题产生的差异,予以及时解决。


文章来源丨国地资讯

作者信息丨刘海、黄昕、张倩倩


新土地规划人 投稿邮箱丨xjxtd@126.com

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    本文来自微信公众号:新土地规划人
    发布时间:2019-05-05 20:30:00

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