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【 广东省城市设计制度创新研究总体思路及措施 】

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广东省城市设计制度创新研究总体思路及措施

黄高辉 南粤规划


【摘要】20世纪90年代末期以来,我国对城市设计理论和实践进行了一系列的探索,地方省市的规划建设部门开始注重城市设计编制及审批的制度化、规范化问题,全国各地也积极开展城市设计学术交流活动,进一步探讨城市设计的制度改革创新。在此背景下,广东省住房和城乡建设厅明确提出以历史文化保护和城市设计为抓手,建设现代岭南城市的目标,城市设计制度创新被提上日程。基于此,文章以广东省为例,探索新型城镇化背景下城市设计的发展趋势,分析当前城市设计制度存在的问题,提出了城市设计改革创新建议,以推动广东省城市设计编制与实施机制改革,探索有别于传统模式的城市设计编制与实施机制。


【关键词】新型城镇化;城市设计制度;创新;广东省



当前,城市设计工作的开展普遍存在重物质、轻人文、同质化、缺乏创新及跟风模仿等问题。新常态下,人们对空间品质的追求已发生转变,城市设计作为一种使物质综合空间达到最优的设计手段,以及作为城市规划与建筑设计之间的一个纽带被寄予厚望。2015年12月底,中央城市工作会议明确强调了城市设计工作的重要性,指出“要加强城市设计,提倡城市修补,加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因’”。此外,中央也明确将城市设计作为提高城镇建设水平、塑造城市特色风貌的重要手段,并提出全面开展城市设计,要求建立城市设计制度,进行城市规划改革突破。在此背景下,住房和城乡建设部对城市设计制度建设工作进行部署,于2017年3月正式颁布《城市设计管理办法》,明确了城市设计的地位,标志着城市设广东省城市设计制度创新研究总体思路及措施计管控工作建章立制的开始。


在此背景下,广东省住房和城乡建设厅明确提出以历史文化保护和城市设计为抓手,建设现代岭南城市的目标,城市设计制度创新被提上日程。本文以广东省为研究对象,探索新型城镇化背景下城市设计的发展问题与趋势,分析广东省城市设计的发展历程和特征,了解业界对于城市设计制度改革的诉求,提出城市设计的改革方向,以促进城市设计管理与现行规划体系、建筑设计等的有效衔接,提高城市建设水平。

1、广东省城市设计制度存在的问题

城市设计属于非法定规划,运作主要依靠行内、行外(自觉或不自觉地)共同遵循的一些非正式规则。在地方规划管理部门的组织下,规划师、建筑师或景观设计师等通过“委托”或“竞标”的方式参与到城市设计方案编制中。城市设计成果编制完成后提交给地方规划管理部门进行审批。规划管理部门主要通过组织专家评审来评判设计成果,而城市规划委员会、政府行政长官等也常常成为城市设计决策的主导力量。在此模式下,广东省城市设计制度存在诸多问题,具体如下:

  

1.1法规与机构:缺乏法定制度认可和专管部门


(1)缺乏法定制度认可。广东省当前的城市设计在规划体系中都是依附于总体规划、详细规划等,充当配角,只能进行原则性控制,实施效果欠佳。


(2)实施管理专职机构缺失。城市设计涉及建筑、市政、园林等部门,各部门分别处理各自管辖范围内的专项设计问题。在法规不健全的情况下,这种形式往往导致各部门履行的职责混淆,使得城市设计目标不确定,缺乏整体策略指导及相互间的协调。


1.2城市设计的编制:体系不明,衔接不佳,缺乏特色


(1)忽略地域特色和乡村风貌建设。①岭南地域特色缺失。随着社会发展,新技术、新材料和新理念不断涌现,城市设计侧重于物质形态的表现,在城市建设过程中没有赋予城市环境地域性。②乡镇及农村风貌破坏。广东省城市设计工作一直游离于各类村庄规划之外,缺乏城市设计理念与手法的村庄整治规划大规模展开,产生了严重的景观问题。


(2)绿色低碳设计机制不成熟。①缺乏对生态建设的系统思考。在城市设计过程中,仍以实现形体视觉设计为核心导向,缺乏对能源、环境承载力的全方位和系统性考虑。②沿用传统市政方法编制城市设计。③缺乏对设计管理的思考。广东省大部分生态城市设计案例较偏重“设计”,关注的重点是广场、街道和滨水地带等公共空间的具体形态设计,很少考虑建设控制方面的技术、方法、手段及实施管理的策略。


(3)缺乏对各层次规划设计的一体化考虑。①编制内容与城市规划高度重复。城市设计的编制没有明确各层次的管放内容,在单独编制时,内容与各层次法定规划的内容重复,自身作用不明显。②与建筑设计衔接不畅。城市设计没有预留与各层级建筑设计的接口,难以成为建筑设计的依据。


(4)成果内容面面俱到,缺乏可实施性。城市设计内容繁杂,重点难辨;刚性内容不明确,主观性较大,不利于城市设计的有效管控;缺乏有效的成果转化机制,阻碍了城市设计的实施。


1.3审批与修改:审查机制缺乏,无法定效力


(1)审批程序不严肃,缺乏明确报批流程。①未纳入城市规划审批体系,不与城市规划同步审批,当设计内容与规划内容出现冲突时,没有明确的规范依据。②缺乏明确的报批机关,城市设计的审批相对随意,没有统一的报批标准和组织机构,不利于审批的有效进行。③没有明确的备案要求,城市设计档案管理技术落后。④城市设计修改的权威性不足。


(2)审查内容缺乏规范指引,决策体系封闭。①审查技术规范不明,无法通过城市设计规范来约束开发商的行为。②决策体系封闭,审批过程的公正、公平和公开性不足,导致城市设计在事实上只代表了管理者和专家的意见,可实施性不强,设计成果的社会意义不大。③行政干预过多,审批独立性和权威性不足。在目前的制度下,城市设计从审批到管理,执行权过多地集中在城市政府和政府职能部门手中,审批决策容易受到长官行政命令的干预以及管理者个人意愿的影响。


1.4实施与管理:实施手段不足,管理缺位


(1)“无依据、无标准”,管放内容不明确。①缺乏行政许可的法律依据。目前,广东省各个层次的城市设计实施与管理都缺少明确的法律依据,大尺度的城市设计没有相应的管理手段,一些特殊功能地区的城市设计欠缺控制和引导措施。②管放内容不明确。广东省现行的城市设计管理制度缺少刚性内容和弹性内容的指导原则,既存在因管理不力而滥建的现象,又存在因管理过严而制约开发建设的问题。③对于城市设计的实施管理,各部门各自为政,难以形成有效的合力。


(2)“规划—设计—建筑”实施脱节。①整合各个相关专业的协调性平台缺失。广东省缺乏一个协调性的全过程管控平台来统一各个专业内容,导致城市设计的一体化建设受阻。②缺乏从事协调性工作的职业技术人员。城市重点建设项目缺乏从事整合规划、国土、交通及市政等各个专业内容的技术人员,在土地招商、出让、修建性详细规划及单体项目的报批中起不到先行审查作用,不利于各专项内容的精品化实施。


(3)管理水平参差不齐。①不同地区缺乏差异化管理机制。②欠发达地区管理机构的技术能力严重不足,如粤东西北地区。③缺乏乡镇风貌建设管理机制。④绿色低碳建设的相关管理要求不明确(表1)。


表1  广东省城市设计运作情况一览


2、广东省城市设计制度改革创新思路

针对广东省当前城市设计存在的诸多问题,本文从系统层面对其城市设计的改革提出以下四点思路(图1):  


图1  广东省城市设计制度改革创新技术路线图


(1)以人为本塑造岭南特色

新型城镇化背景下的城市设计制度创新应坚持以人为本,注重岭南地域文化的传承和延续,塑造具有岭南特色的城市风貌。同时,将乡村纳入设计范围,保护和传承乡村的特色景观与历史文化,打造城乡共荣的岭南风貌。


(2)以绿色低碳为技术抓手

城市设计应落实低碳生态发展相关政策和目标,指导城市低碳化转型;控制温室气体排放,优化城市空间格局;坚持节约和集约利用资源,保护生态环境,塑造宜居宜业的人居环境。


(3)实现全领域一体化衔接

城市设计应促进城市规划管理和建筑设计等的有效衔接,在体制内进行应用和管理的机制创新。城市设计既是对上位城市规划三维空间的优化与引导,又要对下位建筑设计提出整体城市空间营造的设计指引,以提高城市空间品质。


(4)理清政府与市场的关系。

在市场经济制度背景下,应确立城市设计的法定地位,作为政府与市场各司其职的法律依据;创建一个协调政府与市场各主体运作的实施平台,实现管放有序,高效运作。


3、广东省城市设计制度改革创新措施

针对城市设计现状及存在问题,在新型城镇化背景下,广东省城市设计制度改革依托以人为本、绿色低碳及全域一体化等理念,从法规与机构、城市设计编制等方面提出改革方向和措施,以构建科学有序、内容合理及引导控制能力进一步加强的城市设计新模式。

  

3.1法规与机构:从“非法定化”走向“建章立制”,从“组织缺失”走向“专职专管”


3.1.1完善省内及地方城市设计法规、规章和标准


(1)设立省一级的城市设计专项法。在城市设计的主干法以及可能实施的条例、管理办法和指引中,需要确立城市设计方案制定、实施和评价反馈的方法,与城市规划的衔接关系,各组织机构的设置与权责关系,以及城市设计成果的一般形式。


(2)设立各市的城市设计编制法、实施法。广东省各市可根据自身发展情况,因地制宜地出台城市设计相关编制法、实施法,包括具备地方立法权的条例、管理办法、部门规章和技术标准,以及其他城市部门规章、技术标准等。


3.1.2成立城市设计专设机构,专项管理城市设计


(1)成立城市规划委员下的城市设计专家委员会。城市设计专家委员会是城市设计的决策或预决策机构,为城市总体风貌控制、片区城市设计的编制和实施、项目的评价审查提供决策支持。城市设计的审批、管理和调控过程要从以行政手段为主转向依法治理、相互制约。


(2)在城乡规划机构下设置城市设计权责部门。建议在珠三角地区的城乡规划机构下设置城市设计权责部门,在粤东西北地区可与其他科室合并设置,负责各层次城市设计方案的编制组织、上报审批工作,以及各类工程建设项目中城市设计条件的拟定工作。


(3)欠发达地区外聘咨询专家队伍,建立城市设计专业管理小组。广东省欠发达地区的规划管理人员数量紧张,缺乏高素质的技术管理实操人员,因此可以聘请在设计领域和其他相关领域具有一定造诣的权威学者,成立城市设计专业管理小组,负责各片区对城市设计方案的贯彻落实、监督和动态管理工作。

  

3.2城市设计编制:编制体系层级分明,编制类型及内容覆盖城乡


过去广东省的城市设计编制内容体系不明,忽略管理和地域特色。此次改革将从城市设计整体体系着手,构建一个与规划体系相融合、与全域规划一体化相衔接的体系,并明确各个层级的主要内容与任务,做到“刚弹”结合。


3.2.1编制体系框架


(1)编制体系从“体系不明”走向“分层明确”,明确城市设计五大层级。结合广东省自身发展情况,紧扣全域规划一体化的发展趋势,可以将城市设计分为总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计、专项城市设计和乡镇城市设计五大层级,从而实现城市设计与规划体系的融合。


(2)编制范围从“地区失衡”走向“全省兼顾”,实现城市设计“从无到有”和“从有到优”。此次改革将广东省的城市划分为“两区四级”,“两区”分别为珠三角地区与粤东西北地区。在各区内,进一步划分重点(一级)城市与一般(二级)城市,为下一步制定各层次的城市设计成果标准及指引提供依据(表2)。


表2  广东省城市设计编制分区


①实现粤东西北地区城市设计“从无到有”的飞跃。粤东西北地区的城市设计目前还处于探索阶段,很多城市没有编制城市设计的经验,因此应借鉴大城市的发展经验,配置城市设计相关人才,实现落后地区城市设计“从无到有”的跨越式发展。

②实现珠三角地区城市设计“从有到优”的转变。珠三角地区的城市设计编制技术较为成熟,但存在内容体系不统一、实施管理效果不佳等问题,因此应加快城市设计机制创新研究,实现发达地区城市设计“从有到优”的进阶式发展。在编制内容深度上,珠三角地区可考虑除完成核心要素内容的编制外,增加提升型要素设计,如重要节点控制、夜景及公共环境艺术设计等。


(3)编制内容从“衔接不佳”走向“环环相扣”,保障城市设计与规划体系相协调。首先,体现“主线贯串”,明确城市设计与规划体系的衔接关系,确定总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计及专项城市设计四个层次的核心内容,注重对上层次核心内容的深化和落实,以及对下层次内容的指引和管控(图2)。其次,明确总体城市设计向下逐级分解落实机制,将总体城市设计的内容通过区段设计、地块设计和专项设计等在空间单元上的分解,进行逐级深化、细化,重点研究空间设计刚性内容的落实方法。


图2  广东省城市设计编制体系框架图  


(4)从“增量规划”走向“存量规划”,适应未来城市建设特点,加强对城市更新的关注。在城市快速发展的过程中,尤其是在城市规划从增量规划向存量规划转变的过程中,探索出一套面向存量土地,重视旧城更新以及以地域文化的延续和创新为主导的设计技术与管理方法势在必行。


3.2.2编制类型及内容


城市设计的编制类型应覆盖城镇与乡村,包括总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计和乡镇城市设计。


(1)总体城市设计层面,从“千城一面”走向“特色彰显”,注重保护自然山水格局、传承历史文脉和彰显本土文化。总体城市设计的主要任务是明确城市风貌定位,构建符合自然山水特征与发展需求的空间结构,塑造满足人们体验与观赏需求的景观体系,组织适应人们活动需求与城市形态的公共空间,突出针对城市设计重点控制区的分区指引。主要内容是制定总体思路,划定形象塑造重点地区,制定城市设计目标与总体思路;研究和塑造城市风貌特色;确定城市空间景观结构框架;组织城市开敞空间系统;提出城市设计实施的措施和建议。总体城市设计的成果包括总体城市设计导则、图纸和附件(设计说明书、专题研究报告)三部分。


(2)区段城市设计层面,编制方法从“粗放低效”走向“精细管控”,明确空间引导意向;编制导向从“空有概念”走向“技术落地”,打造绿色低碳生态城。区段城市设计更加注重对环境形态的指导和控制作用,强化设计成果对建设实践过程的精细化管控;提出城市设计方案,明确对区段空间形态、景观风貌、环境品质等的控制和引导要求:以经过批准的城市总体规划及其他上位规划为依据,落实总体城市设计要求,对城市特色风貌分区(尤其是重点地区)的城市意象、空间结构、土地使用、交通组织和建筑形体等进行详细设计,塑造高品质的城市公共空间,并通过单独编制或与控制性详细规划结合编制的方式,成为城市规划管理的法定依据。区段城市设计的成果包括说明书、图纸、城市设计导则、三维动画和模型。


(3)地块城市设计层面,加强对建筑空间及形体的定位和定形。地块城市设计主要落实建设项目对总体城市设计和区段城市设计的管控要求。在控制性详细规划的控制要求下,明确设计地块的城市意向和设计结构,对公共开放空间、建筑形态、景观、微观交通、市民步行和活动场所、环境艺术及基础设施等各要素进行系统编制,提出具体设计方案,做到定位与定形,从而为下一步修建性详细规划和建筑设计提供指导。


(4)乡镇城市设计层面,从“重城轻乡”走向“城乡并重”,传承乡村特色风貌,留住乡愁。在乡镇规划设计层面应增加村镇城市设计内容,并作为专题纳入现行村镇规划;确定村镇的性质、规模和空间发展形态,对村镇的建筑风格以及公共空间的打造提出设计指引,控制及引导村镇风貌塑造。村镇城市设计作为村庄整治规划的专题,成果包括规划文本、规划图纸及城市设计导则三部分。各地可根据现状特点,对村庄整治规划的成果要求进行适当的扩展。


3.2.3编制成果标准与指引


此次改革力求完善广东省城市设计的编制成果标准及技术指引等相关规范文件,以指导城市设计有序编制、有效管理。


(1)编制标准从“五花八门”走向“统一有序”,明确城市设计规范。通过制定广东省城市设计工作指引或其他标准的形式,引导全省城市设计编制成果走向统一标准化,避免因设计单位或地域的不同而出现设计成果参差不齐的情况,保障全省城市设计改革工作顺利推进。


(2)编制成果从“内容庞杂”走向“管放清晰”,突出城市设计的刚性内容。编制成果应精简内容,在总体城市设计中不能得到细化的内容应由下一级城市设计加以说明;加强对“市场失灵”的公共空间的管制,强化建筑形态控制及城市风貌空间引导,强调底线管理,包括城市水源地、生态环境和历史文化街区等,形成可监控、可考核的成果体系;适度控制设计管控要求的调整幅度,弱化对“市场有效”领域的管控,避免过度干预和扭曲市场规律,实现开放、包容、弹性发展。


(3)利用互联网的思维及技术方法提高城市设计的效率和水平。首先,加强对人才的培养和新技术的研发,拓宽城市设计专业口径,加强对大数据处理分析平台和参数设计的研发应用;其次,强化对传统数据的加工生产,建立可视化的三维信息模型库,形成可以查询和可视化的空间数据库;最后,鼓励通过GPS定位,调取对象区域的相关设计图纸,绘制和编辑矢量信息。


3.3城市设计审批与修改


3.3.1审批程序从“机制缺失”走向“事权明晰”


城市设计应完善审批机制,保障审批的严肃性和灵活性:①城市设计审批与规划审批同步进行。与城市总体规划同步编制的总体城市设计,与控制性详细规划同步编制的区段城市设计,其内容和要求应分别纳入相应的城市规划,并与其一并审批。②明确城市设计相关审批机关。单独编制的总体城市设计和区段城市设计由编制机关报市人民政府审批;地块城市设计、专项城市设计和村镇设计应由编制单位报上一级人民政府审批。③健全各地审批与决策机制。各地应建立政府主导、部门协作、专家论证、公众参与的城市设计决策和审批机制。在设立城市规划委员会的城市,可以下设城市设计专家委员会,专职负责城市设计工作的技术指导和城市设计方案的决策咨询。④加大公众参与力度。城市设计在报送审批前,组织编制机关应当组织专门论证,并将城市设计方案进行公示,广泛征求公众意见。⑤审批后公示。与各阶段城市规划同步编制的城市设计,与相关城市规划同步公布;单独编制的城市设计,其成果应当自批准之日起20个工作日内,通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体予以公布。⑥重点城市报备案要求。重要中心城市、边境城市和旅游城市的城市设计,以及重点控制区的城市设计,应当报住房和城乡建设部备案。⑦制定城市设计修改程序。修改城市设计应当经原审批机关统一批准,其修改成果应当按照原程序重新审批。城市设计的内容、指标和要求涉及修改城市总体规划、控制性详细规划强制性内容的,应当依法修改相应的城市规划。


3.3.2审批内容从“随意不清”走向“标准规范”


城市设计应明确审批管放内容,加强指导“绿色建设”:①明确审批的强制性内容和弹性内容,将城市设计中需要进行控制的指标分为两类,一类是刚性审批内容,属于“底线控制”;另一类是弹性审批内容,即在符合上位城乡规划的基础上,根据外部环境的变化进行多方案的比较,并可以依据近期假设情况随时调整。②增加绿色低碳审批指标。通过建立一个生态低碳开发的标准体系,在审批时从社会—经济—环境方面进行全方位考察。同时,应不断更新审批指标体系,鼓励渐进式的、持续的建设方式。


3.4城市设计实施与管理


3.4.1从城市设计“非法定性”走向行政许可“法定前置条件”


城市设计的内容应该纳入相应的城市规划中,作为报送审批的重要条件,并纳入“一书三证”的管理体系,为城市设计的实施提供法定保障:①总体城市设计的主要内容应纳入城市总体规划,并作为城市总体规划报送审批的重要条件。②区段城市设计的控制性要求应纳入城市控制性详细规划,并作为控制性详细规划报送审批的重要条件。③区段城市设计的控制性要求应纳入建设用地出让条件,对于未制定区段城市设计的城市设计重点控制区,城市人民政府城乡规划主管部门不得提供土地出让的规划条件。④建设工程设计方案不符合城市设计控制性要求的,不得核发建设工程规划许可证(图3)。


图3 城市设计纳入“一书三证”管理示意图


3.4.2从“实施脱节”走向“一体化管控”,提高城市设计的可实施性


(1)预留与各层次规划设计的管理接口。城市设计的编制内容与相应层次的城市规划互为条件,相辅相成,城市设计是建筑设计的依据。因此,在编制和实施管理城市设计的过程中,应预留与城市规划、建筑设计的管理接口,从而实现一体化管控。


(2)建立重点地区城市设计全过程协调平台。通过确定城市设计整合各专项、专业的协调地位,从土地出让走向产业招商,将土地资源、资产、资本的政策思路与空间规划进行集成,保证土地出让充分满足高品质城市的空间要求,由土地收储走向城市设计一体化。


(3)探索重点地区总规划师审查制度。在珠三角地区设置地区总规划师,吸引高水平的设计师参与,并整合规划、国土、交通、市政及产业等各专项规划;在土地招商、出让、修建性详细规划及单体项目的报批中发挥先行审查作用,保障各专项内容的实施(图4)。


图4  广州建立地区规划师和建筑师审查机制流程图


(4)探索一般地区城市设计小组审查制度。在粤东西北地区可以考虑成立城市设计小组,实现集体式参与设计及管理,并整合规划、国土、交通、市政及产业等各专项规划;在土地招商、出让、修建性详细规划及单体项目的报批中发挥先行审查作用,保障各专项内容的实施。


3.4.3从“传统手段”走向“多维管控”,利用互联网思维及技术方法提高管理水平


传统的规划实施手段停留在以人力为主的静态管理阶段,因此应利用互联网技术转变管控思维,建立统一的城市规划信息平台及建筑物数据库,辅助城市规划管理,提高规划决策的科学性及规划管理的效率。


(1)建设地方可视化城市设计信息平台。城市人民政府城乡规划主管部门应建立城市设计管理辅助三维决策系统,并将城市设计要求纳入城市规划数字化管理信息平台,推动规划设计评价管理从二维向三维的转变,实现城市设计的动态管理。


(2)提供周边城市设计协调专章说明。推行建设项目与周边城市风貌相协调机制,要求单体项目或修建性详细规划项目提供专章说明;同时,重要地区要提供实体模型。


(3)健全城市风貌特色档案管理。城市人民政府城乡规划主管部门应当健全城市风貌特色档案管理机制,明确保护对象、范围和管控要求,加强对传统风貌、特色空间的保护。


3.4.4从实施管理的“政府意志”走向“多言堂”,提高公众参与效能


(1)强化社区组织在公众参与中的主体地位。以改革的精神、务实的态度稳步推进基层体制改革,充分体现社区综合服务中心组织和指导社区居民参与社区公共事务的主体地位。


(2)多途径搭建高效的公众参与平台,保障公众参与规划实施过程。利用互联网技术搭建低成本的公众参与网络平台,设计管理部门可以针对某一社区、某一城市设计项目进行长时间和大范围的公众意见征集,进而调整和完善有关的设计内容、管理职能及措施。


(3)完善公众参与机制,提高公众参与规划实施的积极性。进一步完善公众参与机制,建立健全政务公开、信息披露、民主评议和听证论证等制度,使公众参与社会管理的权利得到切实履行,并使公众参与社会建设的渠道更加畅通。


4、结语

相比城市规划,人们对城市设计的公共政策属性认识相对模糊。随着新型城镇化的快速推进,人们对空间品质的追求已发生转变,城市设计作为一种使物质综合空间达到最优的设计手段,被寄予厚望。本文结合广东省实际情况,分析其城市设计制度存在的问题,从城市设计法规、编制和实施管理等方面提出了城市设计制度改革创新的思路与方法。希望通过对广东省实践的探索,能为全国城市设计制度创新研究提供一些经验。


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撰文:城市设计所  黄高辉

编校:冯雪琪  周伟逸

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    本文来自微信公众号:南粤规划
    发布时间:2019-05-14 17:20:00

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