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【 主题论坛|赵城琦:多元化主体参与的城市更新方法与实践 】

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主题论坛|赵城琦:多元化主体参与的城市更新方法与实践

主题论坛 | 赵城琦:多元化主体参与的城市更新方法与实践
同济规划TJUPDI

赵城琦

日本早稻田大学研究员


导读

城市更新涉及政府、开发商以及建筑的产权所有者等多方利益主体。利益相关方的博弈是一个循序渐进的过程。城市更新的推进非常复杂,需要新的规划技术和完善的制度来保证城市更新的顺利进行。




日本都市再开发制度的发展阶段




日本都市再开发制度的发展大致经历了三个阶段。第一个阶段,城市更新手法开始从大规模开发向渐进式转变; 第二个阶段,出现了“高密度旧城区的小规模渐进性街区更新”的探索;第三个阶段,日本正式引入公众参与,将政府、公众、开发商都可以提案的“三方一会制“作为再开发制度之一。




日本都市再开发制度的经验与借鉴




1.日本都市再开发制度的经验


在东京,有70%的地区是木结构密集住宅区,这是日本最重要的城市更新的课题之一。




六十年代,在“贫民区改造完成、市民诉求提高、财政负担局限”的背景下,日本逐步推行了市街地再开发事业的制度化,并制定了非常多的政策和制度。这些制度的制定标志着存量规划的开始。以1968年颁布的新“日本城市规划法”和1969年颁布的“再开发法”为标准,城市更新手法由“政府主导大规模开发”向“活用地域资源渐进式开发”转变,都市再开发制度也由原来的“自上往下”转变为“自下往上”。


七十年代的日本,在城市更新过程之中,仅用制度的叠加已无法避免新问题的出现。很多老区的趣味在新开发的小区里没有办法体验,很多趣味也不是在短期能够被设计出来的。到底什么样的街区空间才最符合老公众和政府的需求?“高密度旧城区的小规模渐进性街区更新”的探索和研究应运而生。


八十年代,日本正式引入公众参与。提出了政府、公众、开发商都可以提案的三方一会制。



2.日本都市再开发制度的内容借鉴


都市再开发基本构想的内容大致为:实现土地、建筑的共同化,实现城市空间的复合高效利用,完善必要的公共设施;原产权所有人的利益,在实施再开发事业之后实行就近(就地)等价置换;提高城市空间的复合高效利用,用增加部分的建筑面积换取开发建设的费用。 再开发制度的权利,经原产权人的产权关系变更之后,可增加20%的增量,使项目得以运营下去。以东京六本木为例,用了十四年进行产权关系变更,该项目的体量和功能关系,是在制度基础上进行的设计。




随着日本旧城区更新课题的深刻化,再开发制度明确为三部分:

  1. 相关法律,包含国家法、国家的再开发法、地方条例等;

  2. 补助、奖励制度,包含容积率的奖励、税收的优惠及其他补助系统。其中最重要的是:所有再开发的项目都可享受“国库补助制度”,补助费用占整个街区改善费用的20%~40%;

  3. 扶持系统,包含各级政府、相关机构的支持。在土地高度利用的地区,法律上允许容积率按比例增加和斜线归置等缓和制度。


都市再开发制度受法律保障,只要项目推进程序符合都市计划项目的推进程序,则被认为是合法的。随着再开发目的的变化,制度也相应调整。


都市再开发项目在日本全国共实施864个地区,引导9倍民间投资效益,为城市功能空间的完善等方面起到极大作用。都市再开发制度形成了权益相关者之间的意见一致,使流程标准化、手续细致周到,并且具有能对应各种复杂情况的补助制度,即使高难度的项目,也能公平公正的解决。




城市更新在国内存在的矛盾与解决思路




在保护区内,如果政府不允许增量,则城市更新很难进行下去。公众对更新后的生活空间期望值很高,但这个要求在中心城区不可能做到。结果要么把居民从保护区内赶走,要么居民自己搬走,否则没有更多的生活、生存空间。而对政府来说,拆一块亏一块。


究竟有没有适当缓解矛盾、改善民生的方法?在对国内案例的研究过程中,发现很多项目存在增量的可能性。例如,杭州郊区的洋溪老街在改造中并没有严格控制增量,政府在老街区改造中可以统筹安排增量,植入公众需要的功能,如菜市场、养老院等公共设施。通过增量的设置,就近解决居民的生活需求。并且政府可以提供多套改造方案,让公众参与进来,共同完成项目的更新改造。不难看出,这个案例虽不可能一步将居民的期望落实到位,但只要达到保障居民生存、改善居民生活的目的,公众可以接受中间妥协的方案。在今后改善民生的项目中,可以酌情考虑做一个增量缓和,作为缓解矛盾、改善民生的方法。


但是,增量又涉及到了各方的利益。政府可以主导修建公共护理站,也可以为公众做民宿经营的收益,还可以做商铺的出租或者出售。很多领导认为增量的提议不符合中国国情,对此,我们建议:


在制度方面,根据日本的实际经验,结合中国居民委员会街道的组织,提出了一个街区层面的城市更新的新型组织关系的可能性,更符合现行的法规和政策,我们称之为“改善性居民委员会”。更新委员会和统筹街区改善资金的可能,把社区养老,完善配套,就近安置的问题解决。


在规划方面,可将“土地储备”变成“容积率储备”。在既成街区,往往面临动拆迁日益困难,各利益主题之间矛盾加剧的现象。可考虑在某一个保护区,或风貌协调区做一些尝试。在城市中心的风貌保护区,剩余容积率的资产价值巨大,在保护的基础上适当做“规则制度的缓和”,增加可转换成巨大市场价值的部分,作为再开发项目的部分开发费用。


在技术手段方面,提出对街区内控制容积率转移的设定,保证了街区内相关主体的利益平衡。其具体手法是:在考虑了地区的社区单元、空间构成、权利关系等条件的基础上,对相关政策,控制性引导以及街区更新方法系统等相关环节进行研究,提出进行制度化的必要性。此外,在保护历史建筑的项目中,也可考虑对空中所有权的协商交易,即容积率转移。




多元主体参与的城市更新反思与建议




国内城市更新面临的问题,需要根据更多案例试点的经验,来共同完善法律法规。既成街区的城市更新,需要优化地方规划审批程序及操作层面的细则。


根据国内城市更新的经验,我们反思以下几个问题:

  1. 控制性详细规划和土地招牌挂制度,在旧城改造项目中,特别是居住区改造的案例中是否已经成为了桎梏。

  2. 以上海历史风貌保护区为例,居民改善居住条件的小规模改建项目,能否作为土地招牌挂程序的特例。

  3. 能否在改建的面积指标上,在保护允许的范围内允许部分的规制缓和,允许部分增量。

  4. 随之而来的审批程序和技术规范条例,是否可以设置城市更新的绿色通道。


城市更新一个是利益相关者博弈、协作、推进,并循序渐进的过程。这个过程的设计是空间规划设计的前提。城市更新需要建立推进项目顺利进程的组织,需要新的规划技术的支持,需要制定或者完善城市更新的制度、法规、技术条例,以及原有归置的缓和条件和审理程序。


除此之外,城市更新还需要专业人员的工作方式从“短、平、快”向“长期化、持续化、渐进性”转变;规划内容从“空间规划技术”向“程序、组织等系统设计”转变;工作内容的表现形式从“绚烂的效果图”向“关系图、流程图”转变。还有很重要的一点,我们要有对这片土地有感情:乡土爱、生活爱、街区爱、城市爱。对这里的每条巷子,一砖一瓦,和世代生活在这片土地上人们的热爱。




(本文根据赵城琦教授在“第四届金经昌中国青年规划师创新论坛”上的演讲速记稿整理而成,未经作者审阅。)


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    本文来自微信公众号:同济规划TJUPDI
    发布时间:2015-05-18 17:30:12

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