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【 【同衡学术】“多规合一”框架下县域层面空间增长边界与管制体系转变思考 】

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【同衡学术】“多规合一”框架下县域层面空间增长边界与管制体系转变思考

【同衡学术】“多规合一”框架下县域层面空间增长边界与管制体系转变思考
2015-03-13 邵磊、辛修昌等 清华同衡规划播报 清华同衡规划播报
作者简介

邵磊,博士,清华大学建筑学院副教授,清华大学建筑学院住宅与社区研究所所长,北京清华同衡规划设计研究院 城乡住房与社区研究中心主任,中国城市规划学会居住区委员会秘书长

辛修昌,硕士,北京清华同衡规划设计研究院 城乡住房与社区研究中心主创规划师

厉基巍,博士,北京清华同衡规划设计研究院 城乡住房与社区研究中心副主任

刘嘉宁,硕士,北京清华同衡规划设计研究院 城乡住房与社区研究中心规划师


中国经济呈现出“新常态”,超大城市面临着巨大的规模扩张和人口转移压力。县域占我国人口总数的70%,经济占全国GDP48% 。以往县级单元规划在城乡规划体系中被忽视,县域层面空间管制体系研究十分匮乏,难以对县域提供有效的空间管制,导致用地粗放发展,人地关系紧张 ,难以适应“新常态”下经济结构的转型。面对内外红利的逐渐衰退,县级单元自然成为城镇化的重要层级(李晓江等,2014),县域规划可能得到较好的落实(崔功豪等,2001)。


县级以下再无相应的规划主导部门,县级单元规划却生搬城市规划的做法,关注县城建设用地而忽视县域空间管制问题,既难以做到“多规合一”,也不能实现对县域的空间管制。“反规划”(俞孔坚等,2005)和生态概念规划的逆向思维方式(王如松,2005)以一种逆向思维来看待空间规划,是一种基于逆向思维的空间管制手段,对县域层面空间管制体系的转型具有借鉴意义。

1.“多规矛盾”下县域层面空间管制体系的困惑

“多规矛盾”由来已久,我国主要的规划由各部门自行独立编制,在人口统计口径、地图选择、用地分类标准、建设用地内涵和编制期限上均有差异,导致不同规划间空间管制上的众多矛盾,也是造成各类规划中的空间管制作用在实施中被弱化的重要原因。2006年《城市规划编制办法》正式提出划定“城市空间增长边界”,土地利用总体规划同时提出划定建设用地扩展边界的要求,是对空间管控过度“刚性”的一种改良措施。因此,中国城市空间增长边界最大的特色在于其目的是为了城乡建设土地利用的灵活度需求,但由于各部门各自为政划定边界,城市空间增长边界一再被突破,在实施中往往效果不佳。


2013年中央城镇化工作会议上,习近平指出积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现“多规合一”的方法,“一张蓝图管到底”。2014年初住房和城乡建设部发布《关于开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》,国家发展和改革委员会发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》。


“多规合一”的思想精髓是解决当前县域空间管制体系困惑的有效途径,我国一些发达地区已经在市县层面尝试“多规合一”的规划编制实践,但多为对现有规划的整合,且各地区对“多规”空间管制内涵的认识差异较大,难以在全国范围进行推广。浙江县市域“多规合一”中对空间管制内涵进行统一,认为城乡规划的适建区=土地利用总体规划的允许建设区+有条件建设区。广东省则认为空间管制的“四区划定”内涵各有交叉,难以简单换算,采取了以划定多种控制线的管制方式对全域空间进行控制的方法。

2.“新常态”下县域层面空间增长边界与管制体系的重构思考

《中国县域经济推动产业升级实践》称:2008年起,县域经济的增长速度明显高于全国总体水平,即便在全国经济放缓的大背景下,县域经济仍会迅速增长,县域空间的增量规划仍是城乡规划的主要内容,空间增长边界与管制体系尤为重要。然而各类规划空间管制的“分区”矛盾重重,且传统规划对城市建设用地的管控过于刚性,难以适应县域市场经济的发展,本质上是计划经济思维的延续,县域层面城市空间增长边界和管制体系急需转型。


(1)弱化空间分区的管制方式,强化控制线的管制体系。


传统“四区划定”的空间管制方式内涵交叉,尤其在禁建区和限建区内涵上迥异,借鉴我国发达地区的管制实践,应强化永久基本农田保护控制线、基本生态红线控制线、城市空间增长边界、城乡居民点建设用地控制边界(包括县城建设用地规模控制边界和农村居民点控制边界)和产业区块控制线划定管理,在县域层面可以更有效地保护生态本底、集约用地和防止蔓延,同时对建设用地规模边界的弹性控制又使得建设用地能适应自由市场经济(图1)。



图1 县域新空间管制体系控制线边界关系

实线为刚性控制线,虚线为弹性控制线


城市空间增长边界位于“图”和“底”交界处,是在建设用地规模控制边界的基础上长出,城市空间增长边界不仅可以防止蔓延,保护生态和基本农田用地,更可以增强县城建设用地的弹性划定,即建设用地在城市空间增长边界以内保持原则性规模的前提下可以更为灵活地变动位置,是空间管制体系重构的关键。


(2)从“城”的建设用地规划管控走向“域”的土地资源统筹管治。


非建设用地刚性开发控制和保护符合可持续发展原则,建设用地分层级的弹性管理方式则符合自由市场行为。对重要民生基础设施实行刚性控制,其他建设用地引入“弹性控制单元”的理念在大片区范围内控制规模和指标平衡,街区地块以弹性引导为主,更符合自由市场行为,适应“新常态下”县域经济发展。明确各类控制线划定的负责部门,并规定其控制强度类型(表1),优先划定作为“底图”的永久基本农田和基本生态红线控制线。县域层面的规划从“先图后底”走向“先底后图”,从“点”状的结构性规划走向“线”和“面”状的空间管制。


表1 县域新空间管制体系控制线边界控制一览表

控制线类型

主导部门

控制强度

永久基本农田保护控制线

国土部门

刚性控制(实线)

基本生态红线控制线

环保+城乡规划部门

刚性控制(实线)

城市空间增长边界

发改+国土+城乡规划+环保部门

一定期限内刚性控制(实线)

建设用地规模控制边界

城乡规划部门

刚性规模、弹性边界(虚线)

产业区块控制线

发改+城乡规划部门

弹性边界(虚线)

农村居民点控制边界

城乡规划部门

刚性规模、弹性边界(虚线)


(3)从独立编制走向统一平台管理。


“多规”主导的各大部门都难以担当“多规合一”框架下对县域空间管制的重任,“多规合一”与现存的规划的关系则成为焦点。本文认为“多规合一”规划可与县城乡规划合并为县域综合发展总体规划,由县人民政府组建“多规合一”领导小组领导编制,凌驾于其它各部门之上,并统一各部门技术标准、期限、规模、用途和边界,进而划定各类控制线,最后统一管理平台上对多个部门的规划进行“一张图”统一管理,保证“底图”的统一,即对永久基本农田保护控制线、基本生态红线控制线和城市空间增长边界实施刚性控制(图2)。



图2 县域“多规合一”空间管制技术路线与管理体制框架

3.结语

我国各类部门的规划都是针对未来的一种前瞻性安排,本质上并不矛盾,也并不比西方发达国家的规划体系差。“多规矛盾”的根源在于编制体系的独立和繁杂的行政审批程序,从各自出发点出发导致时间、空间安排和边界上的矛盾,进而导致县域层面的空间管制失效。县域作为城乡关系中承上启下的一个空间单元,在县域层面融入“多规合一”的思想精髓,让各类规划在统一平台下各司其职,在中国“新常态”下能有效提升城镇化的质量,成为独具中国特色的空间管制之路。


本内容由清华同衡 城乡住房与社区研究中心供稿,转载请注明作者与来源:微信号“清华同衡规划播报”


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本文来自微信公众号:清华同衡规划播报
发布时间:2015-03-13 18:54:35

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