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【 崔功豪:多规合一本质是协同 】

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崔功豪:多规合一本质是协同

崔功豪:多规合一本质是协同
2015-04-22 PICCUD 中国城市中心规划院 中国城市中心规划院

本期导读

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崔功豪:多规合一本质是协同
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“多规合一”的本质是协同


崔功豪:南京大学教授


2015年4月17日下午,在“新型城镇化与多规融合研讨会”,南京大学崔功豪教授进行了精彩的主旨讲演。崔老师谈及当前我国规划面临“多变”与“矛盾”两大问题,表示推进“多规合一”是大势所趋、人心所向。崔老师表达了对“多规合一”的五点认识,论述了“多规合一”的共性,并提出了对“多规合一”的三点建议,特别强调要构建一个全新的国家空间规划体系。


1
中国的规划“热”与两大规划问题


中国的规划“热”可能是个世界潮流,规划的市场规模,参加人数,经费可能是世界少有的,是非常多的。但我们规划之中的问题也是非常突出的。我归纳为两个主要的问题:一是规划多变,最普遍的就是“一任市长、一任规划”;第二是规划的矛盾,不同的部门有不同部门的规划,互相之间矛盾非常突出,所以无所适从,“公说公有理、婆说婆有理”,很难解决。如何解决这些问题,是新型城镇化或者新常态下规划转型的重大课题。


对于“规划多变”的问题,有两个方面可以解决:一是提高规划的科学性。二是怎么样把“权力关进制度的笼子”。

对于“规划矛盾”的问题,推进“多规合一”非常关键,是人心所向、大势所趋。各级部门,各方面力量都希望能够通过规划的整合,规划的“合一”来解决这个问题。



2
对“多规合一”的五点不同认识

 

现在对于“多规合一”有很多不同的认识,大致归纳有五个方面:


(1)要不要、能不能“多规合一”。我也听到有一些同志讲,“多规合一”可能是个伪命题,搞不起来的,也搞不了。因为各个部门的诉求不一样,标准规范不一样,规划体系、规划内容都不一样,包括法律基础都不一样。怎么去做呢?怎么做呢,不可能。但是如果不整合的话,那么矛盾是很明显的。


(2)“多规合一”到底怎么合,是“合一”,还是“多一”。“合一”的结果是以一个新规划替代现有各类规划,“多一”的结果是建立在原有规划之上新增一个规划。这个意见也不是一致的。


(3)到底“合”什么,“合”哪些规划。“两规”、“三规”、 “四规”、“五规”,到底是“合”空间、还是“合”发展?还是把“发展”、“空间”都合起来?大家也都没有一致的说法。


(4)到底“多规合一”管多久。有的说主要是近期建设、操作层面来解决“多规合一”问题;有的说“多规合一”应该说可以通过各个方面,五年、十年、二十年的都可以管;还有的说也可以搞远景的“多规合一”,管到三十年。所以也是众说纷纭。


(5)我们常讲 “多规合一”就是合成一张图,那这个蓝图到底是什么,“一张蓝图”是空间配置图还是远景发展方案?
这些方面应该说都有不同的想法、说法。当然“多规合一”的这些问题太多了,从我个人来讲,不从技术层面具体谈如何进行“多规合一”,只是把一些想法跟大家做一下交流。



3
“多规合一”的共同点


“多规合一”有两点认识是共同的:


第一是“空间”,“多规合一”是实行同一空间,同一规划。“多规合一”的核心是空间,“多规合一”矛盾的出现就是源于空间的矛盾。各个部门的规划所讲的空间不太一样,实际上都是在争夺空间,争夺空间的支配权,争夺空间的话语权。空间非常重要,既是资产、又是资源、又是资本,大家都想要空间。空间从小空间到大空间,到发展空间,到保护空间,到最后空间无从对接。


第二 “多规合一”的本质是协调。“多规合一”重在协调与衔接,发展问题、规划问题,实质上都是各个部门之间的一种衔接,利益上的一种协调。



4
对“多规合一”的几点意见


1、统一认识,空间分配与发展阶段相结合。


如果 “多规合一”就空间论空间,这个问题可能不能够彻底解决。我觉得还需要把空间的问题和发展的问题结合起来。因为一个地区、一个城市的发展关键在于两点:一是主体怎么发展,第二空间载体怎么解决。我们设想一下,如果不去研究一个城市、一个地区的发展阶段,不知道它的发展规律,怎么去解决空间的问题,空间规划的依据又是什么呢?因此这个问题一定是个重要问题,值得研究。


在新型城镇化的发展背景下,城市发展到了不同的阶段,有的可能还处于增长的阶段,有的可能是稳定的阶段,有的可能甚至是收缩的阶段。也就是说,有的是存量、有的是增量,有的是减量。如果不清楚发展阶段,怎么去解决空间规划,到底空间多给好、还是少给好呢。因此我觉得可能应该把这个问题放在首位。


可能因为我对城市规划部门接触多一点,三个规划关于这些方面研究还是城市规划方面做得多一些,其它规划并没有更长远地对城市发展进行考虑。我们可以看到,发改委的很多文本非常具体,因为它的规划就是五年、最多看到十年,不可能去考虑、也没有去研究战略的问题、长远发展的问题。所以文本和其它就不一样,认识性的东西很少,结论性的东西比较多。城规谈的要多一点,但是也是没有很好的结合。


所以,我们要解决“多规合一”,首先要研究一个城市、一个区域的发展规律、发展阶段。以发展区域的全面性战略思考和发展阶段评析为前提,认识了它的阶段以后,然后接着进行空间的协调、空间的分配、空间的整合。我的理解,一张蓝图应该是一个发展蓝图,不仅仅是空间的图板、空间的配置,而应该是一整套的方案。每个部门在这个方案里面担任什么样的角色,而不是以自己为主。


多规矛盾存在,那么“多规合一”合到哪个规划上面去呢?是合到发展规划,还是城市规划,还是管理城市规划。谁是“一”?谁都想当老大,觉得自己是“一”,你们都归到我这来。实际上,我认为“多规合一”不是合到一个部门,它是一个整体。因此各个部门需要端正心态、各司其职,协同发展,明确每个部门在这个方案里担任的角色和地位。



2、“多规合一”不同的层级应有不同的要求。


对国家、省级和大市层面,重在一个总战略,总格局的协调。而对于市、县级层面,重在整合,一个总体规划、一张总图。现在的一些国家文件也提出有条件的情况下,在市县层面探索“多规合一”。因为这个问题很复杂,只有到下一个层次,才有可能进行比较深入的、具体的、实在的“合一”。



3、对空间体系的设想。


因此这种情况下,涉及到一个顶层设计的问题,我们要构建一个国家空间规划体系。如果没有一个总的体系,我们来谈这些问题是,上下关系都不是非常清楚的。顶层设计非常重要,我个人对这个空间体系有一个总的设想。


(1)首先应该有一个国家的、总体的空间发展战略规划,或者国家总体空间发展战略纲要。我们国家层面现在只有经济社会发展规划,没有总体规划,我理解这个总体规划应该是一个战略性的、最高层次的。国家、省级层面的空间规划在国家空间发展战略规划之下,分为两大系统,即发展系统和空间系统,这两个系统实际上是不可能合在一起的。发展规划系统从经济社会发展规划,到各个部门的产业、交通、人口规划,这是一个系统,这个系统根据总体战略发展的要求,具体地落实战略上的问题。另一个是空间规划系统,解决在空间上怎么落地,最主要、最现实的问题是解决好增长与限制的问题,即发展、增长的空间(城市增长边界)和保护、控制的空间(基本农田、生态保护区),才有可能真正地做好“多规合一”,从目前来看可以在主体功能区规划为主体进行整合。




(2)在市县级层面,城乡规划是核心。
对于市县层面,我觉得是可以合起来做的。浙江省做的市县总体规划非常明确的,就是有一个总的发展战略规划,体现两方面要求,这样可能是一个比较理想的想法。在市县级层面,我个人认为城乡规划是核心、非常关键。城乡不仅是空间载体,而且是人居环境,既是物质空间规划,更是人的规划。经济社会发展规划、土地利用规划都没有直接面向人,虽然是为人服务的,可以实现以人为本,但是这两者不直接与老百姓发生关系。只有城乡规划是直接的与人相关,既解决生产问题,也解决生活问题,所有空间落实都和具体的人直接相关。如果规划要体现以人为本,就要更加重视在城乡空间、生态空间的安排上,要更加注意人的问题。所以在认为市县层面上城乡规划更为重要。



5
结语


“多规合一”涉及到多个方面,不仅仅是技术问题,而且涉及到体制、机制、政策等多方面,这是很多专家的共识。体制、机制问题是深化改革的一个方面,因此还需要相关部门和学者共同做更多的研究。


┏本次“新型城镇化与多规融合研讨会”由中国城市和小城镇改革发展中心规划院承办,南京大学教授崔功豪,广西贺州市市长李宏庆、复旦大学教授陆铭、深圳市光明新区党工委委员暨管委会副主任徐松明、国家发展改革委规划司处长马强、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文等六位著名学者及政府官员先后发表了精彩讲演,江苏省城市规划设计研究院周军院长等现场嘉宾也阐述了自己的观点,沈迟院长主持会议并做了精彩点评和总结发言。【相关专家发言将陆续整理刊发,敬请期待。】


来源:城市中心规划院,编辑:Hai_JP

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本文来自微信公众号:中国城市中心规划院
发布时间:2015-04-22 10:13:49

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