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【 常纪文:十三五或催生规划典 】

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常纪文:十三五或催生规划典

常纪文:十三五或催生规划典
2015-04-22 PICCUD 中国城市中心规划院 中国城市中心规划院

本期导读

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规划体系
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环境考量|常纪文:十三五或催生规划典



“多规合一”的环境考量


常纪文:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长


2015年4月17日下午,在“新型城镇化与多规融合研讨会”,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文进行了精彩的主旨讲演。常纪文强调,多规合一目的是“发展”,所有规划之间的协调必须是基于“发展”的协调,建议多规合一由发改委牵头,惟其如此各部门才能从中找到自己部门或领域的红利。常纪文还建议借鉴国外立法经验,加快创建中国独有的“规划典”,奠定多规合一的法律基础。



1
“十三五”或催生“规划典”


“多规合一”制度,应该说是在总体发展规划基础之上衍生的、分化再纠偏的一项制度。先是一个国民经济和社会发展规划衍生成多个规划,最后因为有矛盾和冲突,譬如说规划领域、角色、立场、目标、期限、数据、方法、标准不同,所以亟需融合。2003年,国家发改委正式启动了六个规划体制改革的试点,将三个规划落实到一个共同的空间规划平台上,期望通过改革达到这个目的。现在学界称2003年的改革为多规合一的1.0版本。1.0版本取得了一些成效,提高了区域开发利用的综合效益,进入“十二五”时期后越来越多的城市进行了试点探索。但是当时的“三规合一”有两个问题:其一,没有充分考虑空间开发格局的问题;其二,没有考虑到环境承载能力和生态红线。这一缺陷,没有阻止现在区域性的雾霾和流域性的水污染。中国作为发展中大国,走“先污染后治理”的道路是有其必然性的,这条路虽然中国说避免走,实际上我们走的比任何国家都要深、都要远。中国的多规发生冲突也是历史的必然,现在合一也是历史的必然。


为了解决多规的冲突,中央提出了“多规合一”的理念和措施。2014年发改委联合环保部等四部委提出了四规合一的试点方案,试点方案的核心内容包括坚定不移实施主体功能区制度,落实生态空间用途管制,严格实施耕地用途管制,特别是建立规划协调机制,最后形成一个市县一本规划,一张蓝图奠定基础。这里我想提一个建议,最后的“多规合一”成果肯定不是一个规划,一个规划很多部门肯定有意见,但应该形成一张总图,根据总图形成许多分图。但这个逻辑关系怎么阐述呢?我建议借鉴国外立法的经验,创建中国独有的“规划典”,把所有的规划编篡成一个一体化、不相冲突的规划大典,分规定总体规划的总则和规定各领域规划的分则规划组成。在总则规定的指导下,延伸出土地篇、城乡篇、环保篇等,奠定“多规合一”的法律和融合基础。现在搞“规划典”的条件已经非常成熟,因为我们提出了“新常态”,我们正在走绿色化的道路,而且2030年中国水污染物的排放、碳排放都会到达甚至穿越顶点,这是重要的基本判断。也就是说,我们现在可能处于中国规划最后的活跃期,中国经济社会的发展即将成型和稳定。像发达国家一样,“十三五”要全面建成小康社会,之后,整个社会整个格局变动不会很剧烈,因此,在“十三五”期间我们很有可能形成“规划典”,这是我一个初步的判断。



2
“多规合一”的2.0版本

 

2014年“多规合一”的版本,我们称之为“多规合一”的2.0版本。它和1.0版本相比,2.0版本有利于搭建共同工作平台和机制。比如审批平台、信息平台、提高效率。在一套概念和标准方法实行下,促进各部门在环境保护方面充分探讨协商。2.0版本突出了资源环境的承载能力,它是一个基础性条件,约束性条件。但是,“多规合一”的目的是发展,所有的规划之间的协调必须是基于发展的协调,因此,建议所有“规划合一”在各部门里还是由发改委牵头,只有发改委牵头各部门才能找到自己部门河流域的红利,如果以国土、城乡和环保来牵头的话,其它部门将很难推进自己部门的工作。所以发改委协调仍然非常重要的。


“多规合一”可能在有些方面会损害一些利益,有些方面增加一些利益,但从整体来看还是提高了综合效应。也就是说,结合基础、形成底图、坚持底线、明确方向,为未来留下必要的发展空间,这是非常重要的,是“多规合一”追求的基本价值。


多规合一2.0版本和1.0版本的重大突破在于,突出了生态环境的基本制约和保障作用,建立了用途规模控制、城市增长边界、产业区块控制线、生态管控线、开展生活生产空间的管制、形成一张蓝图、科学优化统筹空间资源、促进发展高效性和可持续性。从发展进程来看,从“一规”到“多规”到“多规联合”,再到现在的“多规融合”和“多规合一”,体现了“一规多表”、‘多规各表”、“多规一表”,到现在的“一张蓝图”的螺旋式发展历程,我们认为是规划科学化和民主化进程的具体表现。



3
“多规合一”的推进基础


多规合一是有基础的,我们认为新时期生态文明、新常态、绿色化以及“绿色GDP”等理念的提出和发展,反映了各方的发展共识,为“多规合一”的体制机制改革启动奠定了政治基础。


可以说“多规合一”是逻辑的必然,它有深厚的政策基础。例如环保部在“多规合一”方面做了许多工作,2012年环保部办公厅发布了“环保总体规划的试点工作意见”,里面就强调了规划要“合一”;2013年中央城镇化工作会议召开,总书记强调了多规要合一;2014年环保部办公厅发布了“新型城镇化规划要加强环境保护的意见”,特别强调了口径的统一,包括基础数据、规模、布局、时序、保障措施等,增强与其它规划的衔接统一。2014年修订的《环境保护法》第13条特别强调了环境保护规划要和主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接,并特别提出,县级以上人民政府要将环境工作纳入国民经济和社会发展规划,从而真正理顺了各规划间的法律逻辑关系。地方立法中有一重大创新,如2015年《河北省国土保护与治理条例》中,将海洋、国土、农业、森林、环保等综合成一部法,由河北省人大通过,提出实施大规划,这是“多规合一”的典型案例,值得深入研究。



4
“多规合一”的综合考量


多归合一考量的原则主要包括:1.经济社会发展与环境保护相协调的原则,这是环保法要求的。各个规划之间必须找到相互的契合点,发展是最后的目标;2.城乡环境保护一体化的原则。发展过程中能做到真正城乡同一的很少,一般是协同。例如京津冀一体化,后来退一步改为京津冀协同发展,主要是因为财力不同。环境保护方面,我们认为在“十三五”期间有可能实现同一化政策;3.开发利用的空间管控原则。


“多规合一”环境考量的路径是:核算环境容量(环境承载力)、巩固本地发展优势产业、划出生态红线、城市增长边界与永久基本农田、留出生态空间、确定各区域的功能定位,在此基础上根据多规合一的核心目标、合理确定综合的指标体系、强化空间布局、优化空间结构、将经济社会发展与优化空间布局结合、编制成统领市县发展的总体规划。总体规划里面增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间管控指标,为其它包括城乡、土地、环保、交通等规划的编制和配套政策的制定提供依据。现在强调“五位一体”,有的学者(包括我在内)提出“十三五”规划能否由“经济社会发展规划”改为“国民经济社会发展与生态文明建设规划”,由人大通过,为多规合一奠定法律基础。这是值得考虑的。


“多规合一”的抓手是城市群、空间开发利用格局,也是两个实现多规合一的抓手。“多规合一”的环境考量方法和措施:1.开源节流;2.能力建设保障;3.经济政策保障,产权保障、财税保障;4.工作体系保障;5.监督考核保障。如果没有监督考核保障措施,在中国的体制之下,多规合一就是一个空话,不可能实现。


┏本次“新型城镇化与多规融合研讨会”由中国城市和小城镇改革发展中心规划院承办,南京大学教授崔功豪,广西贺州市市长李宏庆、复旦大学教授陆铭、深圳市光明新区党工委委员暨管委会副主任徐松明、国家发展改革委规划司处长马强、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文等六位著名学者及政府官员先后发表了精彩讲演,江苏省城市规划设计研究院周军院长等现场嘉宾也阐述了自己的观点,沈迟院长主持会议并做了精彩点评和总结发言。【相关专家发言将陆续整理刊发,敬请期待。】


来源:城市中心规划院,编辑:Hai_JP

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本文来自微信公众号:中国城市中心规划院
发布时间:2015-04-22 10:13:49

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