首页 日报 新闻 讨论 | APP 下载


【 诗话|多规合一之试炼五重天 】

本站微文频道仅收录微信文章列表索引
点击这里去看文章全文


反馈邮箱 admin@caup.net

诗话|多规合一之试炼五重天

诗话|多规合一之试炼五重天
2015-04-09 PICCUD 中国城市中心规划院 中国城市中心规划院

本期导读

请点击顶端蓝色字样关注我们↑↑↑

研究成果|北京人口调控该往哪走
先锋论坛|特大城市规模控制之觞
火热预告|第三届清华同衡学术周
规划逸语|多规合一之试炼五重天

“多规合一”何以“行路难”


谢英挺,厦门市城市规划设计研究院副院长,教授级高级规划师

金樽清酒斗十千,玉盘珍馐直万钱

2014年以来,“多规合一”成为热词,学者官员纷纷撰文喊话,批判“多规演义”者有之,提出解决办法者亦不少,更有各种试点如火如荼,八仙过海各显神通。也有好事者纳闷啦,环顾四周放眼全球,怎么没听哪个国家“多规合一”?是不是咱中国就是奇葩凡是都得九九归一?回归常识,一个人偶尔拉肚子是吃了腐败食品,天天拉肚子就是消化系统出问题。偶尔规划有矛盾就开会协调,天天开会还搞不定就是系统问题。从制度上找原因——来,看看咱们的空间规划体系。


我国的空间规划体系形成以国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划三规并重,其他规划互为补充的格局,据说规划高达83种。当然,法国有400多种口味的奶酪所以文学家思想家灿若群星,咱中国地大物博人口众多,80多种规划没准出编出个亚历山大呢?其实,我国的空间规划体系是当今时髦的“网络”状——“纵向到底、横向并列”,纵向来看,各类规划从国家到地方上下衔接,横向来看则多规并行,从广度和深度不断拓展、相互渗透。跨界~问题就来了,各种规划内容矛盾、功能不清、目标模糊,多规演义不断上演。


批判多规矛盾的檄文太多了,咱不跟风吐口水了,你说规划各司其职不是挺好?抢什么呢?呵呵,金樽清酒斗十千,玉盘珍馐直万钱。以前有钱人叫“地主”,现在有钱人称“土豪”,土地是很值钱滴。不规划空间管控土地,发改委怎么落实投资项目,国土部怎么保住十八亿亩耕地,住建部怎么管理开发建设?三大巨头都想通过规划实现资源配置、加强规划控制力,互相之间则缺乏统筹协调,hold不住、起冲突——开会呗!不要说什么“只有一个地球”,我的地盘我做主——咱规划玩的就是任性!

停杯投箸不能食,拔剑四顾心茫然

 

多规虽有矛盾,在国家、省级层面空间尺度大,规划墙上挂挂问题不大,到了市级层面,面对同一个土地空间,各类规划矛盾集中爆发,内容标准打架、管控空间重叠、审批部门众多……经济社会发展目标、城市规划空间坐标与土地规划指标的“三标”不衔接,土地资源浪费;各类规划目标未达成共识,生态环境环境破坏;规划之间缺乏认同,随着领导意愿朝令夕改,削弱了严肃性和权威性;部门互相制约导致项目审批手续繁琐、效率低下。


造成这些问题的主要原因,表面上看是由于政府没有协调好各类规划,根源则是因为顶层设计——空间规划体系的构建不合理。引领空间发展、管控土地使用的城乡总体规划、土地利用总体规划,分别依据标准和内容迥异的编制办法,分别以管理城市建设、保护土地资源的部门目标职责来分割肢解同一个土地空间。诸多规划缺乏统一的目标导向,又听命于上位规划和部门法规。地方政府对如何落实各类上位规划而无所适从,协调众多的专项规划和部门诉求而费尽心机,在“多个婆婆”的干预下不知所措,唉,开会啊扯皮啊,想不开的时候~~停杯投箸不能食,拔剑四顾心茫然。

(规划体系改革示意图)

欲渡黄河冰塞川,将登太行雪满山

危机就是转机, “一张蓝图干到底”,“建立统一的空间规划体系”的号角一响,不甘沉沦的地方政府即开始“多规合一”的探索。无论江湖上花招频出、武功各异,基本还是三个派系:“两规合一”、“三规协调”、“一规统领”。“两规合一”是以上海、武汉、深圳为代表的“机制派”,不管你怎么乱,我自己门儿清,通过规划与土地部门的合并,促成两规的同步编制相互协调,实现城乡统筹规划。“三规协调”是以广州为代表的“协调派”,为释放出因规划矛盾而沉淀的建设用地指标,运用“隐于法定规划之后的协调手段和机制”,明确三规的管控底线、制定协同平台和共同执行法则。(协调是“和稀泥”吗?不知道耶) “一规统领”是彻底的“改革派”,希望重构规划体系,编制一个综合规划以统领各项规划。深圳坪山曾做出尝试,厦门市也正在进行从“多规合一”转向空间综合规划的创新。至于综合规划的“炼丹”能否成功,看官们拭目以待。


在不改变我国现有空间规划体系的语境下,无论地方政府如何“多规合一”,在实际应用中都面临法规和制度的障碍。“多规合一”的“一张蓝图”也好,“一个过程”也罢,并无法定地位,如何发挥其对法定规划的约束和指导作用? 好不容易吵完架敲定的事情,按手印又不作数,如果人家一转身就都不听你的,还协调啥?各种规划的矛盾、各方利益冲突是不断出现的,暂时和谐的“一张蓝图”怎么干到底? 那些企图以“空间综合规划”作为“转化器”来承上启下,在地方层面“束腰”以破解多规矛盾,并改革规划编制与审批制度,与国家法规不符啊。以城市一己之力先行先试固然勇气可嘉,但今天“楚王好细腰”,“合一、划底线”,明天来个不解风情的咋办?“多规合一”到头来会不会“一场游戏一场梦”?规划体系架构不变,没有国家层面的法规支撑,没有配套的机构改革,地方层面避开大系统的矛盾自己再怎么折腾,也是“欲渡黄河冰塞川,将登太行雪满山”,难啊!

闲来垂钓碧溪上,忽复乘舟梦日边

我国规划体系让人一头雾水、“规令智昏”。休息休息,咱们做个放风的美梦,去外面的世界溜达吧。它山之石可以攻玉,发达国家大多已形成从国家到地方层面,包含规划编制、配套法律、管理机构的空间规划体系。


先看邻邦日本,形成国土规划、国土利用规划并行的空间规划体系,国土规划的核心是明确发展政策和重大空间布局,国土利用规划是对土地类别和规模的管控,两者功能明确互相协调,形成对国土空间的开发与控制。城市规划则仅在划定的城市区域编制。日本虽然很烦人,但空间规划体系十分清晰。国家层面以国土规划为指导,地方层面通过土地利用基本规划进行全域的资源保护与土地使用管理,以城市规划来引导和管理城市区域的建设发展,实现城市规划与国土规划的对接;中央和地方的事权界定清晰,中央对地方的规划干预和管控,通过国土规划、财政投资、立法保障来实现;完备的法律体系成为空间规划体系的有力支撑。瞧瞧人家的法规体系图,法治社会啊!


(日本的空间规划体系)


(日本的城市规划法相关法规体系,这个图是咱抄来的)


再看看德国,空间规划体系为单一型,分成联邦、州(地区)和地方三个层次,以综合规划为主导,并以此统筹协调各专项规划。综合规划从整体出发制定战略,遵循专项规划的法规约束,并吸取交通、农业、环境、生态等专项规划的重要内容,使各方利益达成一致。联邦、州的综合规划以战略为主,确定发展目标和政策框架,地方层面则落实战略目标、确定空间布局。德国联邦、州和地方三个层次的综合规划均有相对应的法律为依托。“综合规划、配套法规”,显然,德国人“一根筋”不是谣传啊。


(德国的空间规划体系,这个图也是咱抄来的)


当然,德国、日本或英国作为模范生,土地面积比我国小得多,不好copy,再看看美国,作为联邦国家,地方高度自治,没有全国性的国土规划,只有问题导向型的区域规划。联邦政府和州政府多采用法规、经济政策进行规范和引导,不直接参与规划实务,城市规划主要由城市政府负责。美国人大概头脑简单没什么花花肠子,直接把占国土面积42%的国家公园、自然保护区、水资源保护区、历史古迹、特殊景观区等土地划归国有,实现了保护环境的目标,剩下的私有土地则通过地方政府的区划法管理,进行development control。


好吧,环游世界回来,看看发达国家没啥“多规合一”,都吃香的喝辣的过得挺滋润,中国文化博大精深,照抄照搬外国经验肯定不行啦。现在,我是谁?我该怎么办?行路难!行路难!多歧路,今安在? 复杂问题简单求解,借鉴人家的经验,改革我国的空间规划体系,才能彻底破解我国多规矛盾,真正统筹城乡空间、协调各方利益,推进城市治理能力现代化。

长风破浪会有时,直挂云帆济沧海

经过研究比较,咱斗胆在这喊一声,“多规合一”只是改革前期的过渡品,羞答答的“规划协调过程”和稀泥、偷偷摸摸的“体制创新”炼丹药,都不能彻底解决问题。实践出真知,要彻底改革,看看以下三板斧是否奏效:


第一,重构我国的空间规划体系,形成内容明确层次清晰的国土、区域、城市规划。国家、省域层面的以经济社会发展规划和空间综合规划两者并重,共同形成对国土的开发和管制。经济社会发展规划注重资源环境保护、经济社会发展战略和重大产业布局引导,空间综合规划融合城乡总体规划和土地利用总体规划对土地指标、开发边界的管控要求,以土地使用管控和重要城镇布局为主。地方层面则以空间综合规划为主导,细化落实国家、区域的发展战略和空间管控要求,统筹协调各专项规划和部门发展诉求,空间综合规划内容可包括城市战略、空间布局、管控措施等,划定生态控制线、城市增长边界作为主要控制要素,实现空间综合规划对环境资源的保护和土地使用的管控目标。


第二.完善配套法规,修改《城乡规划法》、《土地管理法》,由国家制定《空间规划法》,规范空间综合规划的编制要求,明确管理职责和各级事权。国家对地方的管控干预,主要通过规划监督、投资引导和法规制定来完成,改变以行政管理审批为主的局面,真正简政放权,由地方政府自行管理具体的开发建设。

第三,改革配套机构,发改委负责编制经济社会发展规划,安排投资项目,国土与住建部合并,真正将土地作为一个整体来管控。
我国空间规划体系改革还有很长的路要走,通过体制创新,建立有效的规划、有限的管理、规范的秩序,实现城市治理能力的现代化。长风破浪会有时,直挂云帆济沧海。


(我国空间规划体系构想)


来源:作者授权独家首发,编辑:Hai_JP

㊣转载请标明作者及出处,合作请咨询微信号Hai_JP

点击查看原文
本文来自微信公众号:中国城市中心规划院
发布时间:2015-04-09 07:48:46

微信公号:中国城市中心规划院

原文链接:查看微信原文



本站文章为自动抓取,如有相关转载权限问题
请邮件:admin@caup.net