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【 沈迟:多规合一:佼佼开局,何以前景堪忧? 】

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沈迟:多规合一:佼佼开局,何以前景堪忧?

沈迟:多规合一:佼佼开局,何以前景堪忧?
2015-03-12 PICCUD 中国城市中心规划院 中国城市中心规划院

本期导读

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多规合一:佼佼开局,何以前景堪忧?

沈迟,国家发改委城市和小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长

2014年,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,多规合一试点是深化改革的一项要务,是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。多规合一虽然取得了良好的开局,但仅仅靠空间上近期的统一解决不了根本问题,尤其是城市建设用地不足的问题。5年,甚至不到5年,老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”,而是成系统的,对未来不断修正的、进步的、细化的谋划。

多规矛盾由来已久

据城市规划学会统计,目前我国有法定依据的各类规划就有80多种,非法定规划更是不计其数。从分类上看,有综合性规划,如发展规划;有建设计划型的规划,如交通运输规划、产业规划;有控制性规划,如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设和管控、治理行为,绝大多数都先编制规划,规划的重要性不言而喻。

在各类规划中,发展规划以及一些地方重要的战略规划是由政府甚至是党代会提出;城市总体规划由地方政府编制、通过人大审查、再经过有审批权的上级政府组织各相关部门联合审查后审批;控制性详细规划由城乡规划管理部门组织编制,当地人民政府负责审批;土地利用规划、环境保护规划则由行业主管部门主持编制和审批。由于各类规划在实际编制过程中,出发点、实施人、监督者不同,规划之间的矛盾由来已久。比较明显的表现如:不同规划之间的矛盾,例如城市规划和土地利用规划在对城市发展应该占用的土地大小、位置的矛盾;不同地区规划,例如京津冀规划之间的矛盾等。不太明显但也有矛盾的如环境保护规划和产业规划之间的矛盾、水(利)系统规划和生态保护规划的矛盾、交通系统规划和城市规划之间的矛盾等。

由于各种显性的、隐性的矛盾,法定的、非法定的规划之间的矛盾,使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大,在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高为解决各种规划的矛盾,国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”(发展规划、城市规划、土地利用规划)试点工作,由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出,上级政府、人大对规划执行的监督不够严格,使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾,尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈,成为各地发展建设的普遍障碍。

多规合一的实践与成效

上海实践的核心是将国土局和规划局合并,成立规划和国土资源管理局,并由新成立的机构组织编制土地利用规划,实现“两规合一”,确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路,依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标,同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

广州“三规合一”初衷是解决规划实施层面的问题,以区为单位进行“三规合一”编制,由广州市统筹。依据发改委确定的建设项目排序,布局建设用地,确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关,形成“三规合一”最终成果。

厦门则由市主要领导亲自任组长、组织协调各相关部门梳理调整了现有的各个涉及空间界限的规划,逐一协调修改实现各类界限的重合,不仅释放了50多平方公里的“沉淀”建设用地指标,并进一步结合行政审批制度的改革,实现了从项目立案到规划许可证阶段的审批时间由53个工作日压缩到10个工作日,用地许可阶段申报材料由25项减少至6项,大大提高了行政效率。

各地目前主要还是关注空间界限的整合,通过各种手段把各种规划的界限统一起来,实现空间一张图管理。武汉通过规划和国土局的合并,实现了“规”“土”在编制机构内部的合一。广东顺德则是合并了发改、规划和统计局,国土、城建和水利局,再通过完善规划编制组织、统一技术方法和规划逻辑基础来实现三规合一。多数地方还是靠成立多规合一的领导小组,协调各部门职能所涉及的空间管理界限,实现“一个规划、一张图”。这样做最明显的成效一是目前所有涉及空间界限的规划不“打架”了;二是因为规划统一了,原有“沉淀”的建设用地指标被盘活了,这是各地最希望得到的效果;三是结合行政审批改革,提高办事效率有了现实基础。

未雨绸缪:对多规合一前景的思考

城土环合一,“沉淀”的土地用后怎么办

把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进三规合一工作最大的动力。多规合一实现以后,今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然是紧缺因素,仅仅是规划同时乃至统一编制,并不能解决根本问题。

不同规划弹性不同

土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后,国土部还有一定的指标以应急用;而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标,但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量,在一定规模限定下,城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。

不同主管部门的规划主次如何区分

城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调,但又都有一个谁先谁后,谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件,一个规划因客观条件发生了变化需要修改,而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都不可能是同时修编的,要求经修改(编)的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划,显然也是不合理的。

变革与创新:多规合一的根本出路

树立系统全局思维,建立国家空间规划体系

目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标,地方的分区目标都没有建立一个完整的体系,各项规划即便想找到依据也很难。因此,多规合一的顺利实施有待建立国家空间规划体系,树立系统的全局思维,解决各项规划无据可依的现实需求。

各类规划要摆正位置,各司其职

在发展规划方面:《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位,但其科学性(尤其是各地和各行业的规划,如前面提到的原铁道部“十二五”规划)由于普遍的下级规划在制定目标时参照上级规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限,而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容,加强科学性论证,真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。

城市规划要在如何既有刚性又有弹性,增加科学性,减少主观性方面下功夫。

土地利用规划本是行业规划,层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问,如2000年以后,进入城镇化快速发展阶段,统计表明尽管城市建设用地和农村宅基占用农田地面积大幅增长,但粮食产量已经实现了十一连增。仅仅从节约土地,保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众;并且土地利用指标的分配一般掌握在上级政府手中,难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此,其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢?

目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制,除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉,但实际上与其他规划相互肘制明显。例如环境保护目标的确定,就不能从当前的水平推导是不是继续改善,而要以经济社会发展目标预测未来可能的碳耗、污染物排放等,环境保护规划如果不结合发展规划,环境目标可能就是一句空话,一旦用环境目标反馈到发展规划,则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格,这样又会影响到城市的结构,要求其他规划调整发展速度或结构。

其他行业,如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展,更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比,以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外,各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新,弥补各自的不足。

文章节选自《我国多规合一的难点及出路分析》,刊登在《环境保护》2015年第3-4期合刊。

来源:环境保护杂志微信号,编辑:Hai_JP

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本文来自微信公众号:中国城市中心规划院
发布时间:2015-03-12 07:59:44

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