首页 日报 新闻 讨论 | APP 下载


【 你懂的|《多规演义》第五回 】

本站微文频道仅收录微信文章列表索引
点击这里去看文章全文


反馈邮箱 admin@caup.net

你懂的|《多规演义》第五回

你懂的|《多规演义》第五回
2015-02-05 PICCUD 中国城市中心规划院 中国城市中心规划院

本期导读

请点击顶端蓝色字样关注我们↑↑↑

大咖论道|为智慧城市搭建平台
火热书讯|三规合一的探索实践
先锋论坛|地方政府的举债融资
规划逸语|多规演义连载第五回


顶层设计哪家强

——多规的龃龉与协调(五)

大木之土木授权连载

回说到,三规之间发生了第一次集中的冲突与碰撞……

那么接下来,又会发生怎样的故事……


Episode 15

显然会有人将《主体功能区规划》的胜出原因,简单地归结为发改委的权力更大。但显然发改委的权力并没有大到能够左右其他规划生死的地步,如果真的有那么大的权力,那么就根本不可能出现三规的矛盾和冲突了。


传统的三规斗争是封建时代的模式,各有各的地盘,打赢了打输了无非是一时的面子问题,大家还都彼此尊重各自的地位和在各自领域内的话语权。就好像春秋时期的战争,打到别人城下,然后问服不服?服了你交钱认怂,我走人。就算是征服了小国,也多是建立羁縻式的附庸体制,保留其原有政治地位和结构。所以三规一直各有各的主管部门、技术标准、和从业人员,也就一直各说各话、各回各家。


这种玩法实在是太古典了。


自秦以降,中国的斗争模式就进入了帝国时代。赢者通吃,输者出局。这是至今被多数国人所迷恋的“大一统”的必要条件。只有在这种模式下,才能迅速确立权威,并激励弱者对强者的依附,从而减少直接的冲突与抵抗。出于对失败的恐惧,参与者为了获得优势地位,往往不择手段,无所不用其极。而该模式才是持续了2000余年的中国社会的普遍共识和常态。


自从《国家新型城镇化规划(2014-2020)》正式提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”以后,三规的关系也随之改变了。而在《关于开展市县空间规划改革试点及“多规合一”试点工作的通知》中,更明确提出了“经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’,形成一个市县一本规划、一张蓝图”。


至此,三规成了四规,江湖争霸也暗地里成了死亡游戏。


Episode 16

2014年,对于规划界而言,是充满戏剧性的一年,其热闹程度也远超2007年。即使是没有任何内部消息的小人物,也足以对着那些公开的信息,嗑上一地瓜子皮。


前文已述,2014年3月,国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,正式提出“多规合一”。


但在此之前的1月24日,住房和城乡建设部就发出了《关于开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》(建规[2014]18号)。在这个试点方案里对“三规合一”的要求是:“要以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界,实现全县(市)一张图,县(市)域全覆盖……将经济社会发展规划确定的目标、土地利用规划提出的建设用地规模和耕地保护要求等纳入县(市)城乡总体规划。”


而1月更早些时候,国土部副部长徐德明也表示国土部将在2014年选择部分市县,开展“三规合一”或者“多规合一”的试点,强化土地利用规划与其他规划的协调衔接性。在2月发布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号)中,提到“按照国家统一部署,选择部分市、县,探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘多规合一’”。在这个通知中,“多规合一”探索的要求是强化土地利用规划的基础性、约束性作用。


值得注意的是,在两部纷纷基于自身事权提出“三规合一”或者“多规合一”试点方案的时候,《国家新型城镇化规划》尚未正式公布。但作为相关部门,在2013年12月的中央城镇化工作会议上肯定参与了《国家新型城镇化规划》的讨论,对于“三规合一”的方向也是必然知晓。而两部不约而同地在“三规合一”上急做文章,甚至一反常态地赶在《国家新型城镇化规划》正式公布之前抛出试点,更暗示出此事的重要与紧迫。


可惜早起的鸟儿未必有食吃。3月19日,在国新办新闻发布会上,国土资源部副部长王世元表示“正在会同有关部门探索经济社会发展、城市规划和土地利用总体规划‘多规合一’的试点,也就是依据第二次全国土地调查成果,合理调整土地利用总体规划。在空间上做好与相关规划的衔接,这个《规划》就是底盘,将资源生态、基本农田、城市边界这三个底盘画出来,将红线划出来。”这段话透露出的信息是,虽然国土部还在强调土地利用总体规划在“三规合一”中的重要性,但是国土部所说的试点已经不再是国土部一家的事了。


这个有关部门中,排在首位的就是发改委。得知了《国家新型城镇化规划》的两部尚且如此敏感,作为编制者焉能无心?


Episode 17

更何况,“三规合一”的滥觞也在发改委。


早在2003年,广西钦州发改委就率先提出了“三规合一”的编制理念:即把国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的编制协调、融合起来。钦州“三规合一”的做法得到了国家发改委的首肯,并随即在10月启动了江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市、辽宁庄河市等六个城市的规划体制改革试点。


当时的试点由于缺乏体制保障以及涉及到国土、规划两个部门的复杂关系,最终无果而终。现时的发改委编制了《国家新型城镇化规划》,如同口含天宪,怎么可能轻易放弃这个良机。


为了抓住这个良机,发改委谋划了一盘更大的棋局。因为从“三规合一”的操作层面上看,国民经济和社会发展规划,虽然位高却势单。


在三规中,土地利用规划和城市规划由于空间规划和用地控制的基本属性,具有很强的天然联系。因此在地方政府层面,国土与规划的联合已经非常普遍。深圳、上海、武汉等特大城市都先后将国土与规划的机构合并,并编制了“两规合一”或类似的规划。


而发改与规划的部门合并却非常罕见,据我所知只有一些市辖区的机构进行过类似的尝试,例如汕头市濠江区发展规划局、安阳新区发展改革规划局等。值得一提的是虽然佛山市在其下属的市辖区实施大部制改革,并成立了各区的发展规划和统计局,但是市级的机构构成仍然是国土资源和城乡规划局。


至于发改与国土的部门合并则更是从未听闻。


虽然没有任何直接的证据,但从事情发展的态势和逻辑上似乎不难猜测。面对规划和国土合纵的趋势,发改必须找到连横的伙伴以后,方能谋动。


Episode 18

2014年8月26日,发改委终于发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划[2014]1971号)。在这份通知中,之前的“三规合一”变成了“四规合一”,生态环境保护规划正式加入。


既是意料之外,也是情理之中。


在《环境保护法》中,明确规定“根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划”, “环境保护规划的内容应当……与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。但在实际编制中,国民经济和社会发展规划和主体功能区规划显然被摆到了更重要的位置。


在国务院关于印发《国家环境保护“十二五”规划》的通知(国发〔2011〕42号)中可以看出,其名称亦沿袭了五年规划的模式。在规划中强调要把规划目标、任务、措施和重点工程纳入本地区国民经济和社会发展总体规划,以及结合全国主体功能区规划,编制国家环境功能区划。对环境保护重点城市的城市总体规划则提出了环境影响评估的要求,而土地利用总体规划则并未提及。


而在环境保护部关于印发《全国生态保护“十二五”规划》的通知(环发〔2013〕13号)中,更反复强调对《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的落实以及《全国主体功能区划》的指导作用。


可以说,生态环境保护规划对于与国民经济和社会发展规划而言,不仅难以形成挑战,更具备着某种程度的依附,这两项规划无需融合便存在着明确的主次关系。同时生态环境保护规划还可以通过环境影响评估,对城市总体规划形成制约。加入生态环境保护规划无疑对于推动国民经济和社会发展规划在“多规合一”占据主导地位有着莫大的助力。


此外,环境保护部在国务院部委序列中,正好位于国土资源部和住房和城乡建设部中间,从权力上恰好形成更加微妙的制衡关系。


据二十一世纪经济报道介绍,在9月底由环保部和发改委两部委组织召开了一次有9个试点参加的“多规合一”试点工作座谈会。


而在10月底由嘉兴市建委发布的“多规合一”试点工作座谈会顺利召开的信息中,介绍嘉兴等8个市县被确定为住房和城乡建设部联系的试点城市。而该次会议,则是由住房城乡建设部城乡规划司组织,8个试点城市所在省的住建厅领导、各市县的主要负责人以及相关专家参会。


虽然表面上四部委联合发文统一行动,但在其下似乎又各自划出了势力范围。部委之间的争夺不仅从未停止,甚至变得更加复杂和激烈。

你好,2015。


【待续】每周连载,敬请关注!


来源:作者授权,编辑:Hai_JP

本周看文章均为原创转载请标明作者及出处,合作请咨询微信号Hai_JP

点击查看原文
本文来自微信公众号:中国城市中心规划院
发布时间:2015-02-05 10:00:03

微信公号:中国城市中心规划院

原文链接:查看微信原文



本站文章为自动抓取,如有相关转载权限问题
请邮件:admin@caup.net