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【 蔡海鹏:英国城乡规划的四次变革 】

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蔡海鹏:英国城乡规划的四次变革

蔡海鹏:英国城乡规划的四次变革​
2014-11-05 PICCUD 中国城市中心规划院 中国城市中心规划院

本期导读:

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- 蔡海鹏:英国城乡规划的四次变革

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英国城乡规划的四次变革

蔡海鹏,国家发展改革委城市中心规划院三所所长

1909年英国首部规划法《住房和城市规划法》(Housing and Town Planning Act)颁布至今,英国的城乡规划经历了四次主要变革。本文从背景、目标、内容及评价四个方面简略回顾英国城乡规划这四次规划变革,希望从中能给中国城乡规划的变革找到一些可借鉴之处。

第一次变革1947年《城乡规划法》

1947,Town and Country Planning Act

1 | 背景


1947年以前英国地方政府并没有编制规划的义务,规划的职能仅限于对建设开发活动的控制,并非对城市发展的积极引导;在中央与地方政府的关系方面,中央政府缺乏对城市和区域的协调统筹,规划只是各个地方政府的事务[1];有关开发控制的赔偿法律并不健全,地方政府无法有效实施规划。

2 | 目标


重建战争中被毁的城市,满足日益增长的住房需求是这次变革的总体目标[2];为了更好地通过规划引导城市重建,这次变革确立了地方政府编制规划的责任;同时也将土地(物业)的所有权与发展(开发)权分离开;土地(物业)的所有权可以属于私人,但是发展(开发)权属于政府[3]

3 | 内容


1947年《城乡规划法》规定任何形式的发展(开发)均须获得政府规划许可;规划职能不再仅仅局限于对开发活动的控制,制定“发展规划”成为每个地方政府的法定职责,并由中央政府来行使地方之间规划的协调职能。


加大规划部门的自由裁量权,将过去严格执行规划方案的方式转变为更为灵活的管理方式;成立中央土地委员会负责收取开发费用;土地开发价值收归国有,实际上剥夺了土地所有者的开发权;赋予地方政府更大的土地强制收购权和自行开发的权利4];中央政府向地方政府提供更多的财政支持帮助其履行职责。


实现土地开发权国有化,这就意味着所有的土地业主只是拥有当时的土地用途和相应的市场价值,如果由于规划控制造成土地开发价值的变化,中央政府则进行赔偿或征收土地开发费,从而使地方政府能够有效实施规划。

4 | 评价

图1:1960年谢菲尔德发展规划

1947 年《城乡规划法》 提出的四个政策要点至今仍然是英国城市规划体系的重要内容:一是要求地方政府编制整个辖区的规划并定期修编和更新土地利用规划(图1);二是法律将开发权与土地所有权分离开,明确土地可以私有,但开发权属于国家,开发建设必须申请规划的许可;三是授予地方政府开发规划控制权;四是授予地方政府强制购买土地的权力[3]。英国1947年的城乡规划法奠定了英国现代规划体系的基础。

第二次变革1968年结构规划与地方规划

1968,Structure Plans & Local Plans

1 | 背景


1947年确立的发展规划在1960年代由于社会经济发展条件的变化而显得缺乏灵活性。法定要求以图示的形式明确土地的使用情况,由于这是地方政府和中央政府唯一可以依赖的规划手段,两级政府不可避免地使得规划更加详细、更加精确,在程序上也更加繁琐。规划进度的延误开始使规划体系的信誉扫地,规划质量受到影响也大众接受规划的程度降低。

2 | 目标


构建一个将宏观战略性事务与微观战术性事务分开的规划体系。将应对战略性事务的规划提交给规划事务大臣批准;而战术性的事务则留给地方政府在批准的框架内自己解决。为私人领域提供更多的确定性、清晰度和一致性的规划框架[5],以减少规划体系中的自由裁量权。

3 | 内容


1968年颁布的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act 1968)以及其后1971年的修订版延续了1947年法案的传统,只是在发展规划中引入了郡和地区体系(County and District)[6]。在这一体系下,郡政府在战略层面上编制结构规划,而地区政府则负责地方发展规划。1972年的《地方政府法》要求郡和地区在规划层面进行协作,并赋予地区政府在控制其辖区范围内发展事务方面极大的权力。


结构规划是“根据国家和区域政策为本地区的土地开发和利用以概括性的语言叙述具有战略重要性的总体政策和建议”5]。结构规划中明确了土地供给的规模(包括用于住房和其他土地利用的数量)以及主要增长地区明确的空间落位,结构规划使用的是图解而不是图纸;对特殊性的重要开发活动进行倾向性定位与指引。在实际操作中,郡政府制定的“政策和总体建议”往往比中央政府期待的更为详尽,包括详细的用地布局和针对某些具体开发控制的策略。

图2:米尔顿凯恩斯1970年地方规划


地方规划则关注详尽的土地利用指引。该规划由文字说明、图纸和其他附件构成。文字说明书明确开发控制的策略,包括土地具体用途分配;图纸是精确的、可认定边界的规划结果(图2)。地方规划有三种类型:地方总体规划、行动地区的地方规划和专项规划[5]。地方总体规划是为需要进一步细化结构规划的战略策略的地区所编制的;行动地区的地方规划针对对想要进行开发建设的地区进行的地方性规划;专项规划解决一个广泛地区的特别事宜,最典型的是矿产和绿带专项规划。

4 | 评价


1968年以及1970年代初的一系列法规体现了英国城市规划的变革。由于社会和经济的变革,物质形态规划无法解决城市和区域发展所带来的问题,因此物质形态的规划开始转向社会、经济和空间规划,土地利用与交通规划的结合也开始得到重视。


1970年代后期和1980年代初期,由于新自由主义思潮的影响,在撒切尔夫人时代规划曾一度被认为制约了经济的发展,成为负担而被搁置。然而事实证明市场经济仍然需要规划,投资商和开发商需要相对的确定性,以保证他们的利益特别是他们的投资能够得到回报[3]。规划对于影响私人部门在城市边缘地区的决策非常管用,但在控制公共部门对住房、经济发展、内城政策、基础设施供给等方面在客观上也制造了障碍。


虽然结构规划成为了发展战略辩论的一个平台,但他并没有显示出强有力的领导作用。结构规划的不确定性与复杂性传递给地方规划,使得规划编制过程程序繁冗、审批进度缓慢[5]。整个英国完成第一轮结构规划就花了14年时间,许多规划编制完成后其审批又进行了两年多时间。

第三次变革1988年规划政策指引与1991年《规划与赔偿法》

1988,Planning Policy Guidances & 1991,Planning and Compensation Act

1 | 背景


1980年代中期英国一些大都市地区取消郡一级政府,郡政府与地方政府合并,1968年确立的两级规划也合二为一称为“统一发展规划”[3]。统一发展规划由结构规划和地方规划组成。


以伦敦为例,1985年由于大伦敦市和大都市一级的郡政府被取消。伦敦各自治市和都市地区政府成为这些地区唯一的规划管理当局。伦敦各自治市和都市地区政府相应地开始编制集结构规划和地方规划两个层次内容于一身的统一发展规划。


1994-1997英格兰地方政府重组,通过实行单层次的区级议会影响到了大都市区以外的郡和区的双层次政体。有些郡完全被取消,由单级议会代替。如何有效引导地方政府从宏观和微观两个层面把握好规划编制的要点,成为一个摆在中央政府面前的技术问题。

2 | 目标


在技术层面明确中央政府基本的价值判断,避免地方规划技术文件内容要点的与中央政府价值判断发生冲突。各郡针对(由规划事务大臣指定的)有限范畴的问题编制政策说明,在区域和次区域层面制定更多的政策,以推行涵盖各区全部地域范围的统一发展规划[5]

3 | 内容


1988年英国规划大臣开始发布“政策指引”用以取代形式多样的政府文件,为各类规划行为提供了政策指导的来源。政策指引由三部分构成[7]规划政策指引(PPGs),矿业规划指引(MPGs :Mineral Planning Guidances)和区域规划指引(RPGs)。


PPGs这一政策群共包括25项主题,均独立成篇单独发行,分专项阐述政府的有关政策(见表1)。PPG1是总纲,阐述国家整体规划政策及行动准则[8]。在1980年代和1990年代初,这些主题的选择主要与当时国家和地方政府部门的职能相吻合,重点主要集中在城市功能方面,如住房(PPG3)、工业和商业开发(PPG4)、通讯(PPG8)、体育休闲(PPG17)和旅游(PPG21)等方面;另一类是与空间相关的,如城镇中心(PPG6)和海岸规划(PPG20)等[12]。1990年代出台的PPGs,主要涉及环境问题相关[8],如自然护(PPG9)、废弃物管理(PPG10)、可再生能源(PPG22)、污染控制(PPG23)等。

表1:规划政策指引名录

RPGs是针对特定区域和次区域制定的政策指引,由区域内众多地方政府共同参与编制,由负责相关区域的政府办公室负责调整[11]。它以区域或次区域的名称为标题,分别阐述各区域的特点及发展政策,为地方开发和保护提供指导。


1991年《规划与赔偿法》对当时的规划框架进行了比较大的调整:一是取消了中央政府批准结构规划的规定(中央政府保留了进行规划干预的权利),法定规划无需再送交上级政府(中央政府)审批。二是强调“规划引导型”的发展,规划政策指引成为政府规划指导的唯一合法来源。

4 | 评价


PPGs和RPGs不是法定文件,但其给开发者和其他利益相关者提供了必要的信息。一方面使开发者清楚什么是政府允许的发展策略;另一方面也约束了政府表达的规划的原则和政策框架[11]。政策指引直接的作用也体现在对开发规划的指导上,由于开发规划是地方颁发规划许可、制定具体决策的直接依据,因而政策指引对规划实施也可以起到间接的控制作用。2004年开始重新修订公布的PPGs被命名为规划政策陈述(PPS)。

第四次变革2004年《规划与强制购买法》

2004,Planning and Compulsory Purchase Act

1 | 背景


1997年新工党上台后在规划政策方面声明重视环境问题并提出某些绿色承诺;在“社会包容”及反对“社会排斥”的旗帜下重新关注社会因素[10];在推进地方分权的同时增加区域层面的管理机构以协调区域发展。2001年12月发表的副首相办公室起草的划绿皮书《规划:实现根本性转变》中政府明确表示国家规划政策内容过于庞大。由于其内容不断扩展并包含了大量细节,因而抑制了区域和地方的灵活性。英国开始重新重视国家政策与空间的结合,提出依托空间改善生活质量,重新整合经济、社会、环境的思想。

2 | 目标


“地方发展框架”的一个重要特征也是这次规划体系变革的一个重点,就是在法律上明确并形成了规划能够对不确定的世界和发展做出快速反应的机制[3]。政府意图减少国家和地方制定的规划政策的总量,其宗旨在于提高每个城市和地区的竞争能力,并认为开发控制应该是服务导向的并且对客户负责[11]。当发展出现预期之外的情况需要修改或调整规划时,可以仅仅修正“地方发展框架”所需要调整或修正的段落或部分,或编制一项“行动规划”,而无须对整个规划进行修编。

3 | 措施


2004年实施的《规划与强制购买法》(Planning and Compulsory Purchase Act)再次对规划体系进行了修改,首次将区域规划确定为法定规划,另外使法定的地方规划具备了更敏捷的机制来面对未来不确定的发展与变化。


2004年的《规划与强制购买法》对“发展规划”再次进行了调整。依据新的规划法,发展规划有两种规划:一个是区域政府和机构组织编制的区域空间战略(Regional Spatial Strategy),另外一个是地方政府组织编制的地方发展框架(Local Development Framework)。新的规划法规定。

图3:英国规划层次框图


区域规划政策(Regional Planning Policy)将改变为区域空间战略(Region Spatial Strategy),该战略由选举出来的区域委员会(Regional Assemblies)制定(图3)。从2004年开始郡一级政府将不再负责其战略规划[11]。区域空间战略的主要文件包括地方发展文件和社区参与文件,其包括明确区域或次区域的发展政策纲要(图4、5);重点大型开发建设的区位选择;依据国家的政策确定本区域发展的目标和指标[3]

图4:英国区域空间规划分布

图5:英格兰东南部地区区域空间规划


地方发展框架主要包括核心政策及一系列定期修订的、以专题研究为基础的政策框架性陈述(Framework Statement)。这一框架将包括一个核心战略的规划地图(土地使用设计行动)和一系列的行动规划(图6)。战略目标的核心陈述应当定期进行修订,以避免与政府规划政策(包括Government Planning Policy,PPGs和通告Circulars等)相矛盾。行动规划在外部条件变化时可以进行检讨并修订,例如涉及住房项目或者新的开发或更新政策发生改变时行动规划可以修订[7]。另外,核心战略必须包括一份“社区参与申明” (Statement of Community Involvement),表明在此过程中公众已经参与。

图6:卡迪夫地方发展框架


与以上两个发展规划相配合,英国政府还发布了大量政策性文件来处理规划责任(Planning Obligation,2001)、土地使用分类规则(the Use Classes Order,2002)和遗产保护(2003)等方面的具体内容[11]

4 | 评价


这一新的城市规划体系将加快对规划许可申请进行处理的速度,将减少向选举出来的规划委员会递交申请进行审查的数量,政府主张在所有申请中只有不超过10%需要递交给规划委员会进行审批,绝大部分的申请应当由政府部门进行审批,以节省审批的时间、提高审批的工作效率。与之相对应,公众将作为利益相关者(stakeholders)可以运用新的规划参与技术(如Planning for Real)参与规划的制定,而不是仅在项目最后阶段对项目审批的时候才进行公众参与[11]

总结英国城乡规划的四次变革

英国1947年的规划变革从法律层面界定了政府对于规划编制的责任,同时以法律的形式将开发权与土地所有权分离开,并明确土地开发权属于国家这一英国城乡规划的基本立足点。1968年的1968年结构规划与地方规划为提供了一个中央与地方政府搭建了一个共同讨论发展策略的平台,将规划面临的宏观战略性事务与微观战术性事务区别对待,并给私人领域提供更多确定、清晰和一致性的规划框架。1988年规划政策指引在技术层面既体现了中央政府基本的价值判断,也体现了英国地方政府重组实行单层次的区级议会对“规划分权”的有效应对。2004年《规划与强制购买法》的出台,则是英国政府对区域发展重要性的肯定,同时也使地方规划具备了更快速的机制来面对未来发展的不确定性。

参考文献

1. 唐子来,英国的城市规划体系,《城市规划》1999年08期
2. 陈曦,汪军,英国城市政策变迁及其评述,《转型与重构——2011中国城市规划年会论文集》,东南大学出版社,2011年
3. 于立,控制型规划和指导型规划及未来规划体系的发展趋势——以荷兰与英国为例,《国际城市规划》2011年第5期
4. 苏腾、曹珊,英国城乡规划法的历史演变,《北京规划建设》,2008第2期
5. 巴里•卡林沃思(著),文森特•纳丁(著),陈闽齐(译),《英国城乡规划(第14版)》,中国建筑工业出版社,2011年
6. 宋国明,英国土地管理,《国土资源情报》2010年12期
7. 张险峰,英国国家规划政策指南:引导可持续发展的规划调控手段,《城市规划》2006年06期
8. ODPM. Planning Policy Guidance 1: General Policy and Principles [Z]. London:TSO.1996.
9. Geoff Vigar, Patsy Healey, Angela Hull, Simin Davoudi. Planning, Governance and Spatial Strategy in Britain[M]. Macmillan Press LTD.2000.
10. Yvonne Rydin.Urban and Environmental Planning in the UK[M]. Palgrave Macmillan.2003
11. 孙施文,英国城市规划近年来的发展动态,《国外城市规划》2005年第6期
12. Quinn M J. Central Government Planning Policy [A].M. Tewdwr, Jones. Planning Practice in Transition [M]. London: UCL Press. 1996.

来源:中国城市中心规划院,编辑:Hai_JP

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本文来自微信公众号:中国城市中心规划院
发布时间:2014-11-05 08:07:01

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